II SA/Rz 94/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik NSA Maria Piórkowska /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 marca 2013 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały zmieniającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego -skargę oddala- Sygn. II SA/Rz 94/13 Uzasadnienie W dniu [...] października 2012 r. Rada Miasta [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. “[...]". Po przekazaniu tej uchwały wraz z wyjaśnieniami Wojewodzie, w dniu [...] listopada 2012 r. wszczęte zostało postępowanie zmierzające do stwierdzenia jej nieważności. W dalszej kolejności rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] grudnia 2012 r. Wojewoda działając na podstawie art. 85, 86 i art. 91 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm. - zwana dalej w skrócie u.s.g.) oraz art. 2 pkt 12, art. 10 ust. 2 pkt 8 i art. 15 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80 poz. 717 ze zm.) oraz § 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587 – zwane dalej rozporzadzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.) oraz art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze zm.) stwierdził nieważność wskazanej wyżej uchwały Nr Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2012 r. W uzasadnieniu podkreślono, że przedmiotowa uchwała narusza przepisy art. art. 2 pkt 12 (dotyczy terenu 25aMN), art. 10 ust. 2 pkt 8, art. 15 w związku z art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 951 – zwana dalej u.p.z.p.), przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. oraz art. 3 pkt 2 (dotyczy terenu 41aZL) ustawy o lasach. Wskazano, że w procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rada gminy musi kierować się zasadami sporządzania takiego planu określonymi w ww. ustawie i rozporządzeniu. Naruszenie tych zasad powoduje nieważność uchwały w całości lub części, stosownie do art. 28 u.p.z.p. Natomiast ww. rozporządzenie określa wymogi dotyczące standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu odnoszących się do części tekstowej i graficznej. Organ nadzoru stwierdził, że w zmianie planu nie określono komunikacyjnego terenu oznaczonego symbolem 25aMN do drogi publicznej, co nie spełnia wymogów zawartych w art. 2 pkt 12 u.p.z.p. Działki budowlane określone w planie muszą posiadać dostęp do drogi publicznej. W pkt 4a Karta terenu 25aMN pkt 7 w “zasadach obsługi komunikacji" zawarto lakoniczny zapis, że obsługa działek budowlanych jest od strony drogi 5KDL oraz dróg wewnętrznych. Organ podał, że rysunek planu nie odzwierciedla wspomnianych dróg wewnętrznych za pomocą których miałby być możliwy dojazd do wszystkich działek budowlanych ujętych w terenie 25aMN. Organ zauważył, że udzielone przez Prezydenta Miasta [...] wyjaśnienia w tym zakresie nie znalazły odzwierciedlenia zarówno w części opisowej jak i graficznej zmienionego planu. Organ nadzoru wskazał, że teren 25aMN nie przylega do drogi publiczneji w rezultacie nie posiada ustaleń w zakresie dojazdu do drogi publicznej. Kolejnym uchybieniem na jakie wskazał Wojewoda było dopuszczenie na terenach związanych z gospodarką leśną, lokalizacji wszystkich urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, zapis dla terenu 41a.ZL pkt 2. Powyższe pozostaje w sprzeczności z art. 3 pkt 2 ustawy o lasach. Wojewoda stwierdził również niezgodność ustalenia zawartego w § 5 ust. 4a pkt 4 w zakresie zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...]. Organ podał, że stosownie do art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w studium określa się obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie mpzp, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości. W Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] nie wyznaczono obszarów wymagających przeprowadzenie scaleń i podziału nieruchomości. Reasumując organ podał, że wskazane wyżej istotne naruszenie prawa w zapisach zmienianego planu związane z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego spowodowały, że tak sformułowane regulacje planu nie mogły ostać się w obrocie prawnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Gmina [...] wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego oraz stwierdzenie nieważności § 1 pkt 2 lit. b uchwały nr [...] z dnia [...] października 2012 r., w części dotyczącej dodanego § 5 ust. 11b pkt 2 zmienianej uchwały (karta terenu 41aZL pkt 2). Strona skarżąca zarzuciła dokonanie błędnych ustaleń poprzez przyjęcie, że w zmianie mpzp miasta [...] “[...]" nie określono dostępu komunikacyjnego terenu oznaczonego symbolem 25aMN do drogi publicznej oraz poprzez przyjęcie niezgodności ustalenia zawartego w § 5 ust. 4a pkt 4 zmienionego planu w zakresie zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...]. Zdaniem strony skarżącej organ nadzoru naruszył art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 91 ust. 1 u.s.g. W rozwinięciu ww. zarzutów strona skarżąca wskazała, że mając na względzie art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 2010 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm. – zwana dalej u.g.n.) w jej ocenie analiza obszaru objętego zmianą planu wskazuje, że dla działek objętych projektem zapewniona jest dostępność komunikacyjna. Działki te mają bezpośredni dostęp do drogi publicznej (stanowią część działek gruntu leżących także poza obszarem zmiany planu i poza jej granicami sąsiadują z drogą publiczną) albo posiadają dostęp od strony już wydzielonej drogi wewnętrznej albo stanowią wraz z sąsiednią działką nieruchomość gruntową posiadającą obsługę od strony drogi wewnętrznej. Strona powołując się na art. 2 pkt 12 u.p.z.p. podała, że działki gruntu objęte zmianą planu stanowiące wraz z sąsiadującymi działkami położonymi poza obszarem zmiany nieruchomość gruntową, spełniają wymagania stawiane działce budowlanej i nie jest konieczne wprowadzenie w zapisach planu ustaleń precyzyjnie określających dostępność dla każdej działki. Kwestionowany przez Wojewodę “lakoniczny zapis" jest jedyną możliwością wprowadzenia obligatoryjnego ustalenia planu dotyczącego obsługi komunikacyjnej terenów. Podkreślono, że uchwała w sprawie zmiany planu jest jedynie modyfikacją uchwalonego w 2008 r. planu “[...]" i dla obszaru objętego zmianą muszą obowiązywać ogólne zapisy zmienianego planu, o ile w tekście zmiany planu nie zastrzeże się ich w części lub całości. Nawet jeśli ustalenia planu są ogólne to mają zastosowanie dla terenu 25aMN. Możliwa jest jego obsługa za pomocą dojazdów wewnętrznych wydzielanych w ramach wtórnych podziałów nieruchomości, których istnienie i możliwość obsługi za pomocą wyznaczonych działek wykazano. Za zasadne Gmina [...] uznała twierdzenie organu o niemożliwości lokalizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej na terenach leśnych i zawnioskowała o stwierdzenie nieważności uchwały w tej części, jako sprzecznej z ustawą o lasach. W dalszej części skarżąca wskazała na błędną interpretację art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Prowadząc rozważania na temat scalenia i podziału nieruchomości (art. 102 ust. 1 i 2 u.s.g.) podała, że w planie miejscowym, aby nie naruszać ustaleń studium należy obowiązkowo wprowadzić wyznaczone w nim obszary obligatoryjnego scalania i podziałów i w ustawowym terminie podjąć uchwałę w sprawie przeprowadzenia scalenia i podziału i przeprowadzić procedurę zgodnie z rozporządzeniem. Jeżeli w studium takich obszarów nie wyznaczono nie można ich także wyznaczyć w planie miejscowym i tak też postąpiono w przypadku zmiany planu “[...]". Pozostaje możliwość wystąpienia z wnioskiem o dokonanie scalenia i podziału przez właścicieli nieruchomości, niezależnie od tego czy takie obszary zostały wyznaczne w studium i planie czy też nie. Gmina zauważyła, że w studium nie ma zapisów zabraniających lub ograniczających możliwość przeprowadzenia na terenie miasta K. scalenia i podziału na wniosek właścicieli, zatem zapisy zmiany planu określające szczegółowe warunki i zasady scalenia i podziału nieruchomości nie naruszają ustaleń studium. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Odnosząc się do argumentacji skargi wskazał, że w zmianie planu nie określono dostępu komunikacyjnego terenu oznaczonego symbolem 25aMN do drogi publicznej. Teren ten nie przylega do drogi publicznej, nie posiada ustaleń w zakresie dojazdu do drogi publicznej. Podkreślono, że ustalenia planu winny być czytelne i nie powinny budzić wątpliwości interpretacyjnych, a takie wątpliwości wystąpiły. Organ nie podzielił poglądu skarżącej, że za dostęp do drogi publicznej poza bezpośrednim do niej dostępem uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Wojewoda zauważył, że ustalenia zmiany planu obejmują wyznaczenia wyłącznie jednego terenu, oznaczonego symbolem 25aMN i przeznaczenie go pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Teren ten sąsiaduje od strony wschodniej z terenem oznaczonym w planie symbolem 25.MN przeznaczonym również pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Od strony północnej i zachodniej z terenami przeznaczonymi na tereny zieleni krajobrazowo-ekologicznej i lasy, od południowej z terenami przeznaczonymi pod usługi. Wbrew twierdzeniom skarżącej kwestionowany teren nie sąsiaduje z żadnymi wyznaczonymi w planie lub istniejącymi poza jego granicami drogami. Organ zaznaczył, że stwierdzenie strony skarżącej, że dojazdy wewnętrzne w ramach terenu oznaczonego symbolem 25.MN będą zapewniały dostępność komunikacyjną terenu oznaczonego symbolem 25aMN, wyznaczonego w zmianie planu, nie zostały poparte żadnymi ustaleniami planu ani zmiany planu. Wojewoda zaznaczył także, że twierdzenie skarżącej o zapewnieniu obsługi komunikacyjnej nowych działek, gdyż ich właściciele posiadają dostęp z sąsiednich działek do dojazdu wewnętrznego lub bezpośrednio z działki sąsiedniej do drogi publicznej nie jest prawidłowe, w szczególności z powodu braku zapisów planów to potwierdzających. Organ raz jeszcze podkreślił, że zapisy planu nie mogą pozostawiać żadnych wątpliwości interpretacyjnych, a ustalenia planu nie mogą zmierzać do pozostawienia części wymaganych ustaleń do rozstrzygnięcia dopiero na etapie realizacji ustaleń planu przez zainteresowanych i to w sposób dowolny, właściwy dla ich aktualnych potrzeb i możliwości. Odnośnie zaś kwestii przyjęcia przez Wojewodę niezgodności ustalenia dotyczącego zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta Krosna organ nadzoru powołując się na art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. zgodził się ze skarżąca, że w planie określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Wojewoda zwrócił jednakże uwagę na treść art. 15 ust. 3 pkt 1 i art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Podał, że art. 15 ust. 2 u.p.z.p. zawiera szereg zagadnień obowiązkowych do ustalenia w planie miejscowym. Dotyczy to jednak obowiązku zawarcia w planie jedynie tych ustaleń, które faktycznie na obszarze objętym planem występują. Organ zauważył, że jeżeli w studium gminy określono obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości i zgodnie ze studium określono takie obszary to również w planie należy obowiązkowo ustalić dla nich szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p.. Jeżeli nie wyznaczono ani w studium ani w planie takiego obszaru to znaczy, że teren nie wymaga obligatoryjnego wprowadzenia do planu ustaleń dotyczących scaleń i podziału nieruchomości. Wojewoda stwierdzając niezgodność ustaleń planu ze Studium w zakresie scalania i podziału nieruchomości zwrócił uwagę, że w planie, który jest zmieniany zachodzi kolizja pojęć, która kontynuowana jest w zmianie planu. Wskazano, że w § 3 ust. 4 uchwały mowa jest o ustaleniach dotyczących scaleń i podziałów nieruchomości, zaś w poszczególnych punktach wyłącznie o podziałach nieruchomości z odniesieniem do rozwinięcia w przepisach szczegółowych uchwały. W tych ustaleniach szczegółowych brak jest natomiast jakichkolwiek ustaleń dotyczących zasad podziału, ustalono natomiast zasady scalania i podziału nieruchomości (są to ustalenia dotyczące odmiennej sytuacji). Organ podał, że w ustaleniach planu, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. winny znajdować się zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego i zgodnie z § 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. jeżeli obszar planu wymaga ukształtowania zasad podziału na działki budowlane, to takie ustalenia należy do planu wprowadzić. W okolicznościach sprawy Rada Miasta [...] nie określiła zasad podziału na działki budowlane mimo, że obowiązek taki wynika z funkcji terenu. Jak wynika z art. 93 ust. 1 us.g., podziału nieruchomości można dokonać jeżeli jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Z ustaleń przedmiotowego planu i zmiany, dokonywanie podziałów nie będzie możliwe w oparciu o ustalenia planu, gdyż brak w nim ustaleń dotyczących podziałów nieruchomości. Rada natomiast dokonała szczegółowych zapisów na potrzeby przeprowadzania scaleń i podziałów nieruchomości, które mogą nigdy nie wystąpić na tym terenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwości między jednostkami samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zgodnie z treścią art 1 § 2 powołanej wyżej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody stwierdzające nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2012 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. "[...]. Jako podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia nadzorczego orzekający w sprawie organ powołał art. 2 pkt 12 , art. 10 ust. 2 pkt 8, art. 15 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. oraz § 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /Dz. U. Nr 164, poz. 1587/. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia na wstępie przywołać należy treść uregulowania zawartego w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a który stanowi, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Orzekający w rozpoznawanej sprawie organ, stwierdzając nieważność przedmiotowej uchwały w oparciu o treść w/w przepisu art 28 u.p.z.p., zarzucił przede wszystkim naruszenie przepisu art. 2 pkt 12 u.p.z.p z uwagi na to, że przepis ten nakazuje określenie dla działek budowlanych objętych planem /w tym przypadku obszaru oznaczonego 25aMN/ określenie dostępu do drogi publicznej. Tymczasem lakoniczne zapisy uchwały w tym przedmiocie oraz rysunek planu wykazują, że teren ten ani nie przylega do drogi publicznej a także brak jest ustaleń w zakresie dojazdu do drogi publicznej. Takie zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostają w sprzeczności z przywołanym przez organ przepisem art. 2 pkt 12 u.p.z.p., który pod pojęciem działki budowlanej , a takie jest przeznaczenie terenu 25aMN określony uchwałą z dnia z dnia [...] października 2012 r, każe rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikających z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Nadto podnieść należy, że uregulowania przyjęte w przedmiotowej uchwale pozostają również w sprzeczności z zapisem zawartym w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., w świetle którego w planie miejscowym obowiązkowo określa się zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Pozostają również w sprzeczności z uregulowaniami zawartymi w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydanego z delegacji ustawowej zawartej w art. 16 ust. 2 u.p.z.p. Przepis bowiem § 4 pkt 9 lit. a i b tego rozporządzenia nakazuje zawarcie w miejscowym planie określenia układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym /lit. a/ oraz określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym /lit b/. W tym stanie prawnym, zasadnie organ nadzoru przyjął, że uchwała niespełniająca wymogów tymi przepisami określonych, zgodnie z art 28 u.p.z.p. - jest nieważna. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że przepisy planu miejscowego przybierają formę konkretną, ustalając bezpośrednio w terenie granice obszarów i linie rozgraniczające terenów o rożnym przeznaczeniu. Zgodnie z wymogiem § 2 pkt 6 rozporządzenia, przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujmowane są w formie nakazów, zakazów , dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Nie przewiduje się zamieszczenia w planie miejscowym informacji, zaleceń ani innych niewiążących sugestii dla potencjalnego inwestora lub użytkownika przestrzeni /Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, wydanie II Wyd. C.H. Beck, W-wa 2005, str. 58/. Skoro więc ustawodawca w zakresie kształtowania terenu i ładu przestrzennego nie przewidział formy sugestii lecz wprowadził określone wymogi w zakresie komunikacji i określenia dostępu do dróg publicznych to należy zgodzić się z organem nadzoru, że podjęta uchwała nie spełniała tych wymogów. Z tego też powodu nie mogą odnieść zamierzonego skutku podnoszone przez skarżącą zarzuty o możliwości dostępu do drogi publicznej przez działki sąsiednie nawet wówczas, gdy pozostają we własności jednej osoby. Z tych też powodów nie może również odnieść zamierzonego skutku zarzut strony skarżącej o braku możliwości wydzielenia nowych dróg czy też braku możliwości połączenia ewentualnej nowej drogi publicznej z istniejącym układem dróg publicznych. Zauważyć nadto należy, że sama strona skarżąca, choć podnosząc argumenty natury ograniczeń finansowych ma świadomość niezgodności podjętej uchwały w dniu [...] października 2012 r. z obowiązującymi w tym zakresie przepisami skoro w okresie od [...] grudnia 2012 r. do [...] stycznia 2013 r. wyłożyła do publicznego wglądu projekt Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] jak wynika to z oficjalnej strony internetowej Miasta [...]. Nadto należy zgodzić się z kolejną kwestią podniesioną przez organ nadzoru a dotyczącą niezgodności uchwały - § 5 ust. 4a pkt 4 w zakresie zasady i warunków scalania i podziału nieruchomości ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...]. Jak bowiem wynika z treści art. 15 ust 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Oznacza to, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego muszą być zgodne z ustaleniami Studium. Stosownie zaś do treści art. 10 ust 2 pkt 8 u.p.z.p. w studium określa się obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości. Skoro zatem w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] nie wyznaczono obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, to brak jest podstaw do wykazania tych obszarów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Sąd nie odnosi się do stwierdzonej przez organ nadzoru niezgodności zapisów w Karcie terenu 41a.ZL z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach /Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze zm./ gdyż niezgodność ta wynika wprost z przywołanego wyżej przepisu ustawy o lasach, a nadto kwestia ta nie jest sporną między stronami i w tym zakresie sama strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały zgadzając się ze stanowiskiem organu. Odnosząc się do wniosku skarżącej gminy w przedmiocie częściowego stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały ponownie wskazać należy uregulowanie zawarte w art. 28 u.p.z.p. Wskazane w tym przepisie podstawy stwierdzenia nieważności w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do uznania, że przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. W tym ostatnim przypadku organ nadzoru lub sąd administracyjny nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że za podstawy stwierdzenia nieważności określone art. 28 u.p.z.p. uznawać należy takie naruszenia, które prowadzą w konsekwencji do przyjęcia ustaleń planistycznych sprzecznych z obowiązującymi przepisami. Taka też sytuacja występuje w rozpoznawanej sprawie, gdy teren działek przeznaczonych planem miejscowym pod teren zabudowy nie tylko pozostaje w sprzeczności z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lecz również z odrębnymi przepisami uniemożliwiając w konsekwencji tym samym użytkowanie tego terenu zgodnie z intencją miejscowego planu. Z tych też powodów, skoro zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze nie narusza prawa, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270/ orzekł jak w sentencji.