II SA/Rz 944/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Marcin Kamiński WSA Joanna Zdrzałka Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2016 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne -skargę oddala- Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], Starosta Powiatu [...] skierował SW, posiadającego prawo jazdy kat. B, C oraz C+E, na badania psychologiczne w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem z uwagi na przekroczenie przez kierującego 24 punktów przypisanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego, stosownie do art. 99 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 600) zwanej dalej: "Ukp". W odwołaniu SW zarzucił rażące naruszenie art. 99 ust. 1 pkt 3 Ukp poprzez określenie terminu wykonania badań, a także niedostateczne ustalenie okoliczności faktycznych i pominięcie przy rozstrzygnięciu słusznego interesu strony, jak też niewyjaśnieniu podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia decyzji. Decyzją z dnia [...] maja 2015, r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W ocenie organu odwoławczego decyzja organu I instancji była zgodna z prawem i odpowiadała dyspozycji art. 99 ust. 1 pkt 3 Ukp. Niewątpliwe przekroczenie przez kierowcę dopuszczalnej liczby punktów obligowało starostę do wydania kontrolowanej decyzji, która ma charakter aktu związanego. Terminy podane w decyzji znajdują zaś oparcie w art. 101 ust. 2 tej ustawy. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie SW zarzucił naruszenie przez organ: - art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b oraz art. 139 ust. 2a Ukp poprzez określenie terminu wykonania badań i zastosowanie przepisu jeszcze nieobowiązującego, - art. 7, 8, 77, 80 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "Kpa") poprzez nieuwzględnienie przy rozstrzygnięciu słusznego interesu strony, brak uwzględnienia całokształtu materiału dowodowego oraz brak dostatecznego niewyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia decyzji. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie wydanych w sprawie decyzji oraz orzeczenie o kosztach postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Jednocześnie wskazano, że powołanie w decyzji art. 101 Ukp nie stanowiło rażącego naruszenia prawa, gdyż przepis ten nie stanowił podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) zwana dalej "Ppsa", stanowiący że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 Ppsa, Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli Sąd nie stwierdzi wskazanych wyżej naruszeń skarga podlega oddaleniu (art. 151 Ppsa). Przedmiotem skargi są decyzje zobowiązujące SW do poddania się badaniu psychologicznemu w związku z przekroczeniem przez niego liczby 24 punktów przypisanych w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego (dalej zwanej jako "ewidencja kierowców"). Z kontrolowanych decyzji wynika, że skarżący posiada uprawnienia do kierowania pojazdami kat. B, C, C+E wydane mu w dniu [...] maja 2012 r. W związku z przekroczeniem dopuszczalnej liczby 24 punktów przypisanych w ewidencji kierowców za naruszenia przepisów ruchu drogowego na wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji został skierowany przez Starostę na badania psychologiczne w zakresie psychologii transportu drogowego. Okoliczności te znajdują potwierdzenie w aktach sprawy. M. in. poza dokumentami świadczącymi o przyznanych mu uprawnieniach znajduje się w nich także wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] marca 2015 r. o skierowanie na badania psychologiczne z powodu przekroczenia dopuszczalnej liczby 24 punktów przypisanych za wykroczenia popełnione: w dniu 2 stycznia 2015 r. - 1 pkt, w dniu 3 stycznia 2015 r. - 1 pkt, w dniu 20 stycznia 2015 r. - 6 pkt, w dniu 26 stycznia 2015 r. - 8 pkt, w dniu 26 lutego 2015 r. - 10 pkt, łącznie 27. Na tej podstawie Starosta decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. skierował SW na badanie psychologiczne, a rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez SKO w [...] decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Przeprowadzona kontrola zaskarżonych decyzji nie wykazała, aby zostały one wydane w warunkach stwarzających podstawę do ich wyeliminowania przez Sąd z obrotu prawnego, choć zawierają pewne wady natury proceduralnej, niemającej jednak wpływu na treść podjętych rozstrzygnięć. Podnoszone w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo i zgromadzono niezbędny materiał dowodowy. Jeżeli chodzi zaś o przepisy materialnoprawne to decyzje wydano w oparciu o przepisy obowiązującej od dnia 19 stycznia 2013 r. ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 515). Określa ona m.in. wymagania w stosunku do osób uprawnionych do skierowania pojazdami po drogach publicznych oraz zasady wykonywania badań lekarskich i psychologicznych kierowców (art. 1 ust. 1 pkt 2 i 4). Zastąpiła odpowiednie unormowania zawarte dotychczas w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 1137) dalej zwana: "Prd" oraz przepisach wykonawczych wydanych na jej podstawie, z zastrzeżeniem art. 139 Ukp. Jako materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji powołano art. 99 ust. 1 pkt 3 Ukp. Przepis ten zawiera dodatkowe wyliczenie normatywne w postaci liter oznaczonych od a) do d), które nie zostało już w podstawach prawnych kontrolowanych decyzji powołane. Brak konkretyzacji (pominięcie) podstawy prawnej stanowi naruszenie art. 107 § 1 Kpa, jednak nie w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż prawidłowa podstawa prawna istnie w systemie prawnym, tyle że nie została przywołana w decyzjach. Biorąc jednak pod uwagę treść uzasadnienia kontrolowanych decyzji oraz wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] marca 2015 r. w istocie podstawą prawną wydanych aktów administracyjnych był przepis art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b) Ukp. Jego brzmienie w dacie wydawania decyzji obu instancji było tożsame. Zgodnie z nim, starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy na badanie psychologiczne w zakresie psychologii transportu, jeżeli przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Regulacja ta jest dopełnieniem przepisu art. 82 ust. 1 pkt 4 lit. b) Ukp stanowiącego, że badaniu psychologicznemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem w zakresie psychologii transportu, podlega kierujący pojazdem silnikowym, jeżeli przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Decyzja taka wydawana jest na wniosek organu kontroli ruchu drogowego (art. 99 ust. 2 pkt 2 Ukp). Brzmienie przepisów art. 82 ust. 1 pkt 4 lit. b) oraz art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b) Ukp nie pozostawia wątpliwości, że skierowanie na badanie psychologiczne w zakresie psychologii transportu dotyczy każdego kierowcy, który przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Treść powołanych przepisów ma charakter imperatywny i nie pozostawiający organowi jakichkolwiek możliwości uznaniowego decydowania w przedmiocie wydania skierowania. Zobowiązują one starostę do podjęcia stosownych czynności procesowych już w dniu przekroczenia przez kierującego pojazdem silnikowym liczby 24 punktów w ewidencji kierowców, kiedy to materializuje się obowiązek organu kontroli ruchu drogowego skierowania kierującego na badania. Decyzja wydawana na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b) Ukp ma charakter związany co oznacza, że jej wydanie jest obligatoryjne w każdym wypadku, kiedy tylko kierowca przekroczy określoną wyżej liczbę punktów w ewidencji kierowców. Z uwagi na bliźniacze uregulowania normatywne ustawy o kierujących pojazdami związane z kierowaniem kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego na badania psychologiczne do tych zawartych dotychczas w ustawie - Prawo o ruchu drogowym, w tym w art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b) Prd, aktualność na gruncie ustawy o kierujących pojazdami zachowują dotychczasowe wypowiedzi sądów administracyjnych w kwestii kwalifikacji rzeczonej decyzji (por. m.in. uchwałę NSA z dnia 20 maja 2010 r. I OPS 12/09 oraz wyrok z dnia 17 września 2014 r. I OSK 280/13, opublikowane na stronie internetowej: "www.orzeczenia.nsa.gov.pl"). W kontrolowanej sprawie o przekroczeniu dopuszczalnej liczby punktów przez skarżącego Starosta został powiadomiony przez Komendanta Wojewódzkiego Policji, działającego zgodnie z przepisami 99 ust. 2 pkt 2 Ukp. W dalszym bowiem ciągu to ten ostatni organ prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego (art. 130 Prd pozostał w mocy stosownie do art. 125 i art. 139 Ukp), a Starosta działa tylko w oparciu o otrzymane informacje, których to okoliczności z nich wynikających sam nie ustala. Podkreślić jednak należy, że skarżący nie neguje faktu przekroczenia dopuszczalnej liczby punktów. Kwestionuje natomiast legalność decyzji, w tym prawidłowość zawartej w niej podstawy prawnej rozstrzygnięcia i określenia przez organ I instancji terminu do dokonania badania psychologicznego oraz orzeczenia przez organ odwoławczy na podstawie przepisu nieobowiązującego art. 101 Ukp, a także niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy i nieuwzględnienie słusznego interesu strony. Żaden z tych zarzutów nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Szczegółowa analiza decyzji Starosty wskazuje, że w istocie nie określono w niej terminu wykonania badania psychologicznego, a stanowisko Kolegium zaprezentowane w uzasadnieniu swej decyzji w tym zakresie jest oczywiście błędne. Informacja zawarta w pouczeniu decyzji Starosty, która rzeczywiście odpowiada nieobowiązującemu jeszcze art. 101 ust. 2 Ukp, nie stanowiła elementu rozstrzygnięcia decyzji (nie będzie jej zresztą stanowiła również po wejściu przepisu w życie, ponieważ terminy w nim określone wiązać będą osobę skierowaną na badania z mocy samego prawa). Zawarcie jej w pouczeniu nie świadczy jednak o kwalifikowanej wadzie kontrolowanego aktu, choć nie powinno to mieć miejsca, gdyż zgodnie z art. 107 § 1 Kpa pouczenie w decyzji powinno odnosić się tylko do kwestii prawa wniesienia odwołania. Do czasu zaś wejścia wżycie przepisu art. 101 Ukp obowiązują regulacje Kpa stanowiące o ostateczności i wykonalności decyzji wynikające z art. 16 § 1 oraz art. 130 § 1 i 2 Kpa. Posługiwanie się zaś wzorem skierowania (decyzji), stanowiącym załącznik nr 4 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 grudnia 2012 r. w sprawie kursu reedukacyjnego w zakresie problematyki przeciwalkoholowej i przeciwdziałania narkomanii oraz szczegółowych warunków i trybu kierowania na badania lekarskie lub badania psychologiczne w zakresie psychologii transportu (Dz. U. z 2013 r. poz. 9), mającym - jak wynika żart. 105 ust. 6 pkt 3 Ukp służyć usprawnieniu procedur administracyjnych i ujednoliceniu dokumentów związanych z kierowaniem na badania, który nie stanowi przecież urzędowego blankietu, o jakim mowa w art. 138 § 4 Kpa, nie zwalnia organu administracji publicznej z ustawowego obowiązku zawarcia w decyzji tylko tych elementów, które są wymagane przez prawo, w szczególności art. 107 § 1 i 3 Kpa. Tak więc Starosta powinien po dniu ostateczności decyzji (bądź jej uprawomocnieniu się) co najwyżej wezwać kierującego do wylegitymowania się dowodem wywiązania z obowiązku nałożonego decyzją po dniu jej ostateczności i stosownie do wyników takiego wezwania podjąć dalsze czynności określone w Ukp. Niemniej, to uchybienie procesowe nie miało wpływu na rozstrzygnięcie, które w swej treści kieruje jedynie SW na badanie psychologiczne z zakresu psychologii transportu drogowego z określonej przyczyny i nie określa terminu zastosowania się do decyzji. W niekwestionowanym stanie faktycznym i w związku ze związanym charakterem decyzji wydanie aktu innej treści z uwagi na słuszny interes strony nie mogło mieć miejsca. Analizowane rozwiązanie prawne skierowania na badania psychologiczne nie służy bowiem ochronie praw jednostki, lecz ochronie interesu publicznego i bezpieczeństwu ruchu. Decyzja zawiera też wyjaśnienie podstawy faktycznej oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Mając zatem na względzie, że nie naruszono przepisów prawa materialnego, a stwierdzone uchybienia przepisów postępowania nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy, skargę jak niezasadną oddalono na podstawie art. 151 Ppsa.