I OSK 280/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok, Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda, po rozpoznaniu w dniu 17 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 sierpnia 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 1497/11 w sprawie ze skargi D. P. na decyzję Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia [...] października 2011 r. nr [...] L.dz. [...] w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1497/11, oddalił skargę D. P. na decyzję Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] października 2011r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Komendant Miejski Policji w Krakowie, działając na podstawie art. 124 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] skierował D. P. na badania psychologiczne z powodu przekroczenia liczby 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 powołanej wyżej ustawy. Od tej decyzji D. P. złożył odwołanie. Wskazał, że został skierowany na badania bez podstawy prawnej, gdyż nie przekroczył limitu punktów. W piśmie z dnia 28 października 2011 r. pełnomocnik skarżącego podniósł, iż skarżący w dniu 20 października 2011 r. odbył szkolenie, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ww. ustawy, w związku z czym liczba uzyskanych przez niego punktów uległa zmniejszeniu o 6. Ponadto pełnomocnik zarzucił, że ograniczenie możliwości odliczenia 6 punktów przewidziane w § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. Nr 236, poz.1998 ze zm.) stanowi przekroczenie delegacji ustawowej do wydania powyższego rozporządzenia i skutkuje niezgodnością wskazanego przepisu rozporządzenia z ustawą. Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ wskazał, że D. P. został skierowany na badania psychologiczne w związku z otrzymaniem w okresie od 1 października 2010 r. do 24 lipca 2011 r. łącznie 25 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. W ocenie organu, odbyte przez skarżącego w dniu 20 października 2011 r. szkolenie, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż skarżący przystąpił do szkolenia po fakcie przekroczenia 24 punktów. D. P. w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie przepisu § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, wydanego z przekroczeniem delegacji ustawowej oraz naruszenie art. 130 ust. 3 powołanej ustawy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że odbycie szkolenia przez skarżącego nie skutkuje zmniejszeniem liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. W ocenie skarżącego w sprawie bezpodstawnie zastosowano art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym, gdyż na dzień wydania decyzji organu II instancji skarżący nie przekroczył liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. W odpowiedzi na skargę Małopolski Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1497/11, oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej "p.p.s.a.") uznając, że wydanie przez organ kontroli ruchu drogowego decyzji kierującej skarżącego na badania psychologiczne było zgodne z prawem, gdyż przed upływem jednego roku skarżący dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana rozporządzeniem liczba punktów przekroczyła 24 punkty. Dalej Sąd podał, że z analizy art. 130 ust. 3 i 4 oraz art. 124 ust. 1 pkt 2 b ustawy Prawo o ruchu drogowym wynika, iż zmniejszenie liczby punktów w wyniku odbytego szkolenia może nastąpić tylko wówczas, gdy przypisana kierowcy liczba punktów nie przekroczyła 24. Natomiast w przypadku przekroczenia tej liczby kierowca poddawany jest obowiązkowemu badaniu psychologicznemu i nie może skorzystać z dobrodziejstwa zmniejszenia liczby punktów karnych w drodze odbycia szkolenia na własny koszt. Sąd I instancji, podzielając w całości stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 275/10, stwierdził, że regulacja zawarta w § 8 ust. 6 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 20 grudnia 2002 r. w pełni służy realizacji celu unormowań ustawowych. Wobec tego Sąd uznał, że organy administracji, stosując powołany przepis rozporządzenia, nie naruszyły przepisów Konstytucji RP i ustawy Prawo o ruchu drogowym. Kwestionowany w skardze § 8 ust. 6 rozporządzenia nie tylko odpowiada unormowaniom zawartym w art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b, art. 130 ust. 2 i 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym, lecz także realizuje wytyczne ustawodawcy co do treści aktu oraz kierunku regulacji i mieści się w granicach upoważnienia ustawowego z art. 130 ust. 4 tejże ustawy. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1497/11, skargę kasacyjną wywiódł D. P., reprezentowany przez adwokata. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi na zasadzie art. 188 p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego. Ponadto, w związku z rozbieżnością stanowisk sądów administracyjnych, w tym samego Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie zgodności przepisu § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego z art. 130 § 4 Prawo o ruchu drogowym, która to rozbieżność ujawniła się m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2010 r. w sprawie I OSK 885/09 oraz z dnia 16 grudnia 2010 r. w sprawie I OSK 275/10, wniesiono o przedstawienie powyższego zagadnienia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego na zasadzie art. 187 § 1 p.p.s.a., ewentualnie o zadanie pytania prawnego w tej sprawie Trybunałowi Konstytucyjnemu na zasadzie art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 19697 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 z późn. zm.). Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: 1) § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu w sytuacji, gdy przepis został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej z art. 130 § 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, a zatem jest niezgodny z tą ustawą i nie powinien być stosowany; 2) art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym polegające na jego błędnej wykładni z zastosowaniem dyrektyw wykładni teleologicznej i w konsekwencji błędnym przyjęciu, że odbycie szkolenia przez kierowcę nie skutkuje zmniejszeniem liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, jeżeli szkolenie to odbył on po przekroczeniu liczby 24 punktów, podczas gdy prawidłowa, literalna wykładnia tego przepisu nie daje podstaw do tego rodzaju różnicowania sytuacji prawnej kierowców; 3) art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym polegające na jego bezpodstawnym zastosowaniu w sytuacji, gdy z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy wynikało, że skarżący odbył szkolenie zmniejszające liczbę punktów karnych, a co za tym idzie, nie przekroczył liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wykładnia gramatyczna art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym prowadzi do jednoznacznego wniosku, że w przypadku odbycia szkolenia przez kierowcę następuje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów Prawa o ruchu drogowym. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, powyższą normę dopełnia przepis § 8 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego. Wskazano, że wobec tego ograniczenie możliwości odliczenia 6 punktów przewidziane w § 8 ust. 6 powołanego rozporządzenia stanowi przejaw wyjścia poza granice ustawowej delegacji do wydania rozporządzenia i skutkuje niezgodnością tego przepisu z ustawą, na podstawie której zostało wydane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy zatem, przy jej rozpoznaniu, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zarzuty podniesione przez skarżącego nie mogły być uznane za usprawiedliwione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie naruszył żadnego ze wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów materialnoprawnych. Wbrew treści zawartych w skardze kasacyjnej wywodów prawnych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie dokonał błędnej wykładni art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym przyjmując, że odbycie przez kierowcę wpisanego do ewidencji punktów szkolenia na własny koszt, nie skutkuje zmniejszeniem liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, jeżeli szkolenie to odbył po przekroczeniu liczby 24 punktów. Dokonując interpretacji art. 130 ust. 3 powołanej ustawy, należy bowiem mieć także na uwadze regulację zawartą w art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy. Zgodnie z tym przepisem, badaniu psychologicznemu przeprowadzanemu w celu orzeczenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami podlega kierujący pojazdem silnikowym skierowany, w drodze decyzji, przez organ kontroli ruchu drogowego, jeżeli przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 powołanej ustawy. Z uwagi na użyte w art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym sformułowanie "podlega", nie budzi wątpliwości, że badanie psychologiczne, o którym mowa w tym przepisie, ma charakter bezwzględnie obowiązujący i tak sformułowana norma nie daje organom kontroli ruchu drogowego uprawnień do uznaniowego traktowania kierowania na te badania wskazanych w przepisie osób. To zaś prowadzi do wniosku, że kierowca, który za naruszenie przepisów ruchu drogowego przekroczył liczbę 24 punktów, ma bezwzględny obowiązek poddania się badaniu psychologicznemu i nie może skorzystać z uprawnienia, o jakim mowa w art. 130 ust. 3 ustawy. Z możliwości określonej w tym przepisie mogą bowiem skorzystać tylko kierowcy, którzy przed przystąpieniem do szkolenia opisanego w tym przepisie, otrzymali taką ilość punktów za naruszenie zasad ruchu drogowego, która nie rodzi po ich stronie obowiązku poddania się badaniu psychologicznemu, to jest nie przekroczyli 24 punktów. Zmniejszenie liczby punktów w wyniku odbytego szkolenia może zatem nastąpić tylko wówczas, gdy przypisana kierowcy liczba punktów nie przekroczyła 24. W przypadku przekroczenia tej liczby kierowca obligatoryjnie poddawany jest kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji, wykluczona jest wówczas możliwość skorzystania z uprawnienia zmniejszenia liczby punktów karnych w drodze odbycia szkolenia na własny koszt. Zgodnie z zastosowanym w sprawie § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła 24. W tym miejscu stwierdzić należy, że niezasadnie skarżący zarzucił, że § 8 ust. 6 omawianego rozporządzenia wydany został z przekroczeniem delegacji ustawowej. W upoważnieniu zawartym w art. 130 ust. 4 ustawy znajdują się wskazania treściowe wyznaczające kierunek unormowań przyjętych w rozporządzeniu. Miały one na uwadze dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. Wykonując delegację ustawową w rozporządzeniu z dnia 20 grudnia 2002 r., zgodnie z ustawą, wyłączono możliwość zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego wobec kierowcy, który przed rozpoczęciem szkolenia dopuścił się naruszenia przepisów ruchu drogowego, za które suma punktów przekroczyła 24. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego, regulacja zawarta w tym przepisie wykonawczym w pełni służy realizacji celu unormowań ustawowych. W rozpoznawanej sprawie skarżący w okresie od dnia 1 października 2010 r. do dnia 24 lipca 2011 r. otrzymał łącznie 25 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Wobec tego zasadnie decyzją Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia [...] października 2011 r. został skierowany na badania psychologiczne na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Przepis art. 130 ust. 3 tej ustawy nie wywołuje bowiem określonych w nim skutków w odniesieniu do kierowców, o których mowa w art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b tejże ustawy. Prawidłowo też uznano, że odbycie przez skarżącego szkolenia – w myśl § 8 ust. 6 powołanego rozporządzenia – nie spowodowało zmniejszenia liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, gdyż przed jego rozpoczęciem suma punktów przyznanych skarżącemu za wykroczenia drogowe przekroczyła 24. Nie mógł więc mieć w sprawie zastosowania – jak podnosi się w skardze kasacyjnej – § 8 ust. 4 rozporządzenia, gdyż odbyte szkolenie nie spowodowało zmniejszenia liczby punktów. Zarówno więc stanowisko organów, jak i Sądu I instancji nie naruszyło przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela wyrażonego w skardze kasacyjnej stanowiska, że wobec istniejącej w orzecznictwie rozbieżności co do oceny zgodności przepisu § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego z art. 130 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, celowym jest przedstawienie tego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w trybie art. 187 § 1 p.p.s.a. Wskazana w skardze kasacyjnej rozbieżność, która ujawniła się w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 885/09 oraz z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt. I OSK 275/10, ma znaczenie historyczne. Incydentalny pogląd zawarty w wyroku z dnia 15 lipca 2010 r., wobec utrwalonego w późniejszych orzeczeniach jednolitego stanowiska, utracił znaczenie. Ocena, przyjęta w wyroku z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 275/10, że § 8 ust. 6 powołanego rozporządzenia jest zgodny z delegacją ustawową, w późniejszych licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie budziła żadnych wątpliwości (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 723/10, z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1991/11, z dnia 8 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 763/12, z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1690/12 i z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt 2057/12). Podzielając takie stanowisko, skład orzekający nie znajduje również uzasadnienia do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.