II SA/Rz 945/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 5 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przejścia na własność Państwa gruntów oddanych pod drogi publiczne -skargę oddala- II SA/Rz 945/07 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] września 2007 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., po rozpoznaniu wniosku R. S. i J. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] sierpnia 2007 r. Nr [...] orzekającej o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy R. z dnia [...] stycznia 1989 r. Nr [...] o stwierdzeniu przejścia na własność państwa z mocy prawa z dniem 1 października 1985 r. położonych we wsi S. gruntów oddanych i zajętych pod drogi publiczne wybudowane z udziałem czynu społecznego dotyczące działki nr 1011/1, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Jak wynika z akt administracyjnych oraz uzasadnienia decyzji organu I instancji, decyzją Naczelnika Gminy R. z dnia [...] stycznia 1989 r. na podstawie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz. U. Nr 14, poz. 60/ stwierdzono, iż grunty oddane i zajęte pod drogi publiczne położone we wsi S. gm. R. wybudowane z udziałem czynu społecznego przeszły z dniem 1 października 1985 r. z mocy prawa na własność państwa. W uzasadnieniu organ naprowadził, iż zmienił się jedynie dotychczasowy stan władania wykazywany wg mapy uzupełniającej i wykazu zmian gruntowych. Żaden przepis ustawy wprawdzie nie wskazuje na konieczność wydawania decyzji deklaratoryjnych, stwierdzających, że konkretna nieruchomość oddana na cel budowy drogi z udziałem czynu społecznego stała się z dniem wejścia w życie ustawy własnością państwa. Prezentowane jest również stanowisko, iż potwierdzeniem przejęcia na własność państwa gruntów, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy jest zaświadczenie /art. 217 § 2 k.p.a./ a nie decyzja administracyjna. /patrz: wyrok NSA z dnia 14 października 1990 r., SA/Ka 496/90, OSP 1993, nr 3, poz. 50/. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją wyjątkową, naruszającą trwałość decyzji ostatecznych, zatem w sytuacji, gdy niema utrwalonego orzecznictwa oraz brak przepisu normy prawa materialnego normującego ta kwestię, czy należy wydać decyzję, czy zaświadczenie nie może to stanowić rażącego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności decyzji. W odwołaniu skarżący ponownie wnieśli o rozpatrzenie tej sprawy powołując się na jej wydanie bez podstawy prawnej. Według nich organ w ogóle nie odniósł się do tego zarzutu poruszając jedynie kwestię rażącego naruszenia prawa. Nie było tu zdaniem skarżących podstawy do wydania decyzji, a więc jej wydanie bez podstawy prawnej stanowi podstawę stwierdzenia nieważności. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że wprawdzie grunty te niewątpliwie przechodzą ze wskazaną datą na własność Państwa z mocy prawa, to potwierdzenie przejścia było konieczne do dokonania wpisu w księdze wieczystej oraz naniesienia zmian w ewidencji gruntów. Ani orzecznictwo, ani doktryna nie wskazują w jakiej formie ma to nastąpić. Dopiero wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 października 1990 r. po raz pierwszy dotyka tej kwestii. Zgodnie z orzecznictwem WSA w Rzeszowie /wyrok z dnia 25 lipca 2006 r., II SA/Rz 116/06, z dnia 26 września 2006 r., II SA/Rz 114/06/ jest to kwestia wykładni przepisów prawa, która nie może być potraktowana jako rażące naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności. W skardze na tą decyzję skarżący wnieśli o stwierdzenie jej nieważności lub uchylenie z przyczyn wywiedzionych już we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 §, § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/. Sąd może uwzględnić skargę jedynie wówczas, gdy stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania oraz inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – przepis art. 145 § 1 pkt 1 a, b, c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm./. Jedną z naczelnych zasad postępowania przed organami administracji państwowej jest zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażona w art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednym ze sposobów eliminacji z obrotu prawnego decyzji ostatecznych jest stwierdzenie jej nieważności. Wady decyzji wyliczone wyczerpująco w art. 156 § 1 pk t 1-6 Kodeksu postępowania administracyjnego uzasadniają stwierdzenie nieważności. Brak przesłanek nieważności decyzji uzasadnia odmowa stwierdzenia nieważności. Skarżący wskazują, iż u podstaw ich wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1989 r. wydanej na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych leży to, iż wydana została bez podstawy prawnej – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ich zdaniem cytowana ustawa nie przewiduje wydawania decyzji w sytuacji określonej w art. 51 ust. 1 pkt 2. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza wydanie decyzji w dziedzinie nie podlegającej regulacji prawnej w takim właśnie trybie. Najczęściej powoływanym przykładem jest rozstrzygnięcie decyzją administracyjną w sprawie regulowanej prawem cywilnym lub prawem pracy, oparcie decyzji na pozaustawowym akcie prawnym. Natomiast o rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy mamy do czynienia z oczywistą sprzecznością pomiędzy normą prawną, a treścią rozstrzygnięcia zawartego w decyzji administracyjnej. Treść decyzji pozostawać musi w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Przekroczenie prawa musi mieć charakter jasny i niedwuznaczny /patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 1999 r., III SA 7586/1998/. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz. U. Nr 14, poz. 60/ to szczególna forma wyzbycia się własności przez dotychczasowego jej właściciela nakłada na organy decyzyjne w tych sprawach szczególny obowiązek ustalenia rzeczywistej woli osoby, której przypisuje się dokonanie czynności prawnej w postaci oddania gruntów pod drogi publiczne ze świadomością utraty ich własności, bez materialnej rekompensaty. Wobec faktu, iż różne były stanowiska doktryny co do tego, czy w okolicznościach przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy należało wydać decyzję, czy też zaświadczenie, o którym mowa w art. 217 k.p.a., zasadnym jest przyjęcie, iż ustawa nie reguluje sposobu przejścia na własność państwa drogi publicznej. Nie można zatem jako naruszającego prawo traktować rozstrzygnięcia wynikającego z odmiennej interpretacji danego przepisu. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawowym kryterium oceny, czy w konkretnej sprawie miało miejsce zwykłe naruszenie prawa, czy też naruszenie to ma charakter kwalifikowany, z którym przepisy wiążą skutek w postaci nieważności decyzji jest stwierdzenie, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie jest dopuszczalne "podciągnięcie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani tym bardziej uznanie za naruszające prawo sytuacje, gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło /patrz: wyrok z dnia 4 marca 2004 r., IV SA 3121/2/. Z tych względów na zasadzie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm./, Sąd skargę oddalił.