II SA/Rz 945/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Robert Sawuła Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 3 marca 2011 r. sprawy ze skargi Z. M. na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2005 r. o sygn. akt II SA/Rz 1046/04 -skargę oddala- Przedmiotem skargi Z. M. jest bezczynność Państwowego Inspektora Sanitarnego polegająca na niepodjęciu stosownych czynności po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyroku z dnia 28 października 2005 roku, sygn. akt II SA/Rz 1046/04. Na stan faktyczny sprawy składają się następujące okoliczności. Decyzją z dnia [...] maja 2001 roku, nr [...] Miejski Inspektor Sanitarny dla Miasta P. odmówił stwierdzenia u Z. M. choroby zawodowej – uszkodzenia słuchu. Decyzja ta stała się ostateczna i prawomocna. Pismem z dnia [...] grudnia 2003 roku Z. M. wniósł o wznowienia postępowania zakończonego opisaną wyżej decyzją. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2004 roku, nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny (PIS) wznowił postępowanie w sprawie, a następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 roku, nr [...] odmówił wznowienia postępowania we wnioskowanym zakresie. Decyzją z dnia [...] października [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (PWIS) utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2004 roku. Wyrokiem z dnia 28 października 2005 roku, sygn. akt II SA/Rz 1046/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji i uchylił postanowienie z dnia [...] lipca 2004 roku. Sąd zwrócił uwagę, że wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania po uprzednim wydaniu postanowienia o jego wznowieniu stanowi rażące naruszenie prawa. Ponadto Sąd wytknął, że organy w ogóle nie ustaliły, czy Z. M. zachował ustawowe terminy do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Po odniesieniu się do kwestii wskazanych przez Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 października 2005 roku PIS, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2006 roku, nr [...] odmówił Z. M. przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Następnie, decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 roku, nr [...] PIS odmówił "wszczęcia wznowienia postępowania" w sprawie choroby zawodowej, zakończonego decyzją Miejskiego Inspektora Sanitarnego dla Miasta P. z dnia [...] maja 2001 roku. Od powołanego postanowienia oraz decyzji Z. M. wniósł odpowiednio zażalenie i odwołanie. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 roku, nr [...] PWIS uchylił w całości postanowienie PIS z dnia [...] kwietnia 2006 roku i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 roku, nr [...] PWIS uchylił w całości decyzję PIS z dnia [...] kwietnia 2006 roku i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem z dnia [...] października 2006 roku, nr [...] PIS wznowił postępowanie administracyjne w sprawie podejrzenia u Z. M. choroby zawodowej – uszkodzenia narządu słuchu spowodowanego działaniem hałasu – zakończonego decyzją Miejskiego Inspektora Sanitarnego dla Miasta P. z dnia [...] maja 2001 roku. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 roku, nr [...] PIS odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] maja 2001 roku, nr [...]. Od decyzji tej Z. M. wniósł odwołanie. W dniu [...] września 2010 roku (data sporządzenia) Z. M. wniósł do WSA w Rzeszowie skargę na niewykonanie przez PWIS wyroku tegoż Sądu z dnia 28 października 2005 roku, sygn. akt II SA/Rz 1046/04. Powołując się na art. 154 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej P.p.s.a.) skarżący wniósł o zobowiązanie PWIS do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego oraz do wystawienia Karty narażenia zawodowego zgodnie z § 3 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 sierpnia 2002 roku w sprawie sposobu dokumentowania chorób zawodowych i skutków tych chorób (Dz. U. 132, poz. 1121). Skarżący zarzucił, że organy celowo przedłużają rozpatrzenie jego sprawy próbując wymusić na nim rezygnację z należnych mu uprawnień przysługujących w związku z chorobą zawodową. PWIS wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na fakt, że skarżący przed wniesieniem skargi, stosownie do treści art. 154 § P.p.s.a., nie wezwał do wykonania wyroku. Zarządzeniem z dnia [...] października 2010 roku Sąd wezwał skarżącego do wyjaśnienia, czy przez wniesieniem skargi wzywał PWIS do wykonania wyroku z dnia 28 października 2005 roku. W odpowiedzi skarżący nadesłał odpisy szeregu pism procesowych składanych przez niego do PWIS oraz jedno pismo do Głównego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] lutego 2009 roku. Jednocześnie w dniu [...] września 2010 roku Z. M. wniósł do WSA w Rzeszowie skargę na bezczynność PWIS w przedmiocie braku wszczęcia postępowania zainicjowanego wniesionym przez niego odwołaniem od decyzji z dnia [...] lutego 209 roku, nr [...]; sprawa została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SAB/Rz 44/10. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 roku Sąd odrzucił skargę z uwagi na niewyczerpanie trybu, o jakim mowa w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Podstawą prawną skargi na niewykonanie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego jest art. 154 § 1 P.p.s.a. Stosownie do jego treści w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Cytowany przepis przewiduje możliwość dyscyplinowania organów administracji publicznej w dwojakiego rodzaju sytuacjach. Po pierwsze wówczas, gdy organy administracji publicznej, po wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność i zobowiązującym je do załatwienia sprawy w zakreślonym terminie, nie podejmują wymaganych w związku z tym faktem działań, i po drugie, gdy po wyeliminowaniu przez Sąd z obrotu prawnego wadliwego aktu lub czynności organy nie podejmują czynności zmierzających do ponownego załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie skarżący domaga się zastosowania przez Sąd przewidzianego w art. 154 § 1 P.p.s.a. trybu w związku z niewykonaniem przez PWIS wyroku z dnia 28 października 2005 roku, sygn. akt II SA/Rz 1046/04. Powołanym orzeczeniem WSA w Rzeszowie stwierdził nieważność decyzji PWIS z dnia [...] października [...] oraz poprzedzającej ją decyzji PIS z dnia [...] sierpnia 2004 roku, nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oraz uchylił postanowienie PIS z dnia [...] lipca 2004 roku w przedmiocie wznowienia postępowania. Wskazane okoliczności dają podstawę do stwierdzenia, że wniesiona przez Z. M. skarga dotyczy bezczynności PWIS polegającej na niezałatwieniu sprawy z jego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie podejrzenia choroby zawodowej – uszkodzenia narządu słuchu spowodowanego działaniem hałasu – zakończonego decyzją Miejskiego Inspektora Sanitarnego dla Miasta P. z dnia [...] maja 2001 roku. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że skarżący bezczynność PWIS zwalcza w dwóch trybach; skarżący wniósł do Sądu skargę na bezczynność tego organu zarzucając, że nie prowadzi on postępowania drugoinstancyjnego zainicjowanego odwołaniem od decyzji PIS z dnia [...] lutego 2009 roku, nr [...] – sprawa o sygn. akt II SAB/Rz 44/10, oraz skargę w trybie art. 154 P.p.s.a., której istota sprowadza się do zarzutu niewykonania wyroku z dnia 28 października 2005 roku, sygn. akt II SA/Rz 1046/04. Oba tryby są względem siebie niezależne. Uwzględnienie przez Sąd skargi na bezczynność powoduje bowiem wiążące zobowiązanie przez Sąd organu administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej w zakreślonym terminie, natomiast uwzględnienie skargi wniesionej w trybie art. 154 P.p.s.a. prowadzi do wymierzenia mu grzywny za niewykonanie wyroku – zob. w tej kwestii T. Woś, M. Romańska, "Niewykonanie" wyroków sądu administracyjnego i uprawnienia z tym związane (art. 154 p.s.a.), Przegląd Prawa Publicznego 2007, nr 3, s. 30-34. Rozstrzygnięcie obu spraw przez Sąd zależy zatem od tego samego ustalenia sprowadzającego się do pozytywnej weryfikacji zarzutu, że organ administracji publicznej wbrew ciążącemu na nim z mocy przepisów prawa obowiązkowi, nie podejmuje działań zmierzających do załatwienia sprawy administracyjnej. Różnica między tymi sprawami sprowadza się wyłącznie do podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia – w sprawie o bezczynność Sąd zobowiązuje organ do wydania aktu bądź podjęcia czynności, a w sprawie, o jakiej mowa w art. 154 P.p.s.a. Sąd wymierza mu grzywnę za niepodejmowanie działań wymaganych przez prawo. W niniejszej sprawie Z. M. wprost zaznaczył, że żąda załatwienia sprawy w trybie art. 154 P.p.s.a. Nie wniósł wprawdzie o wymierzenie organowi grzywny, niemniej – w ocenie Sądu – przyjąć należało, że taka jest właśnie jego intencja. Uzasadnieniem dla takiego wniosku jest okoliczność wniesienia przez skarżącego skargi na bezczynność PWIS – sprawa zarejestrowana pod sygn. akt II SAB/Rz 44/10. Korzystniej dla skarżącego było więc przyjąć, że próbuje ona zwalczać bezczynność PWIS w dwóch odrębnych trybach, niż założyć, iż wniósł on dwie skargi o analogicznej treści w trybie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Sąd nie podziela wniosku organu, że skarga podlega odrzuceniu z uwagi na brak wezwania do wykonania wyroku. W aktach sprawy znajduje się szereg pism skarżącego kierowanych do PWIS, w których monituje on o podjęcie działań zmierzających do załatwienia sprawy z wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] maja 2001 roku, nr [...] – np. pismo z dnia [...] marca 2009 roku, tom V akt adm. Zasadniczo, każdy wyrok sądu administracyjnego, który uwzględnia skargę na akt lub czynność wywiera skutki prawne nie tylko w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ale przede wszystkim w tych postępowaniach administracyjnych, które tymi aktami bądź czynnościami zostały zakończone. Eliminacja z obrotu prawnego aktu kończącego postępowanie administracyjne powoduje, że zostaje ono na powrót otwarte i niezbędne jest ponowne rozstrzygnięcie stanowiącej jego przedmiot sprawy. Z bezczynnością organu administracji publicznej w rozumieniu art. 154 P.p.s.a. mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ po wydaniu przez Sąd prawomocnego wyroku, uwzględniającego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 albo § 2, art. 146-148 lub art. 150 P.p.s.a. skargę na akt lub czynność w zakresie określonym w art. 3 § 2 pkt 1-7 i uchylającego lub stwierdzającego nieważność zaskarżonego aktu lub czynności, nie wydał stosownego aktu lub nie dokonał stosownej czynności w powtórnym postępowaniu prowadzonym w wykonaniu wyroku sądu administracyjnego w terminach w prawie określonych. Sąd wymierza organowi grzywnę w trybie art. 154 P.p.s.a. wyłącznie za sam fakt niezałatwienia sprawy administracyjnej "otwartej" ponownie wskutek wydania wyroku eliminującego z obrotu prawnego akt lub czynność, który ją kończyły. Wydanie przez organ aktu lub podjęcie czynności wymaganych przez prawo, nawet wówczas, gdy nie będą one uwzględniały wytycznych zawartych w wyroku Sądu przesądza o niezasadności skargi o wymierzenie grzywny. Grzywnę w trybie art. 154 P.p.s.a. wymierza się bowiem nie za działania wadliwe, lecz za brak działań. Jeżeli organ w nowowydanym akcie nie uwzględnił stanowiska wyrażonego w wyroku Sądu, to nie można przyjąć, że jest on bezczynny, a jedynie, że akt ten jest wadliwy i jako taki może zostać zakwestionowany w ramach administracyjnego toku instancji, bądź poddany kontroli przez sąd administracyjny. Odniesienie powyższych uwag natury ogólnej do okoliczności niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, że skarga nie może zostać uwzględniona. Analiza akt sprawy dowoddzi, że w okresie od dnia 28 października 2005 roku – dzień doręczenia wyroku PWIS, k. 48 akt. adm. t. I. – do dnia wniesienia skargi, PIS oraz PWIS podejmowały wszelkie niezbędne czynności celem załatwienia sprawy z wniosku skarżącego o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] maja 2001 roku, nr [...] odmawiającą stwierdzenia u Z. M. choroby zawodowej – uszkodzenia słuchu. Zwrócić należy uwagę, że wyrokiem z dnia 28 października 2005 roku, sygn. akt II SA/Rz 1046/04 Sąd wyeliminował z obrotu prawnego postanowienie w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego (postanowienie z dnia [...] lipca 2004 roku) oraz decyzje organów obu instancji wydane w toku tego postępowania (decyzja PIS z dnia [...] sierpnia 2004 roku, nr [...] oraz decyzja PWIS z dnia [...] października [...]). Na dzień wniesienia skargi w obrocie prawnym funkcjonuje postanowienie PIS z dnia [...] października 2006 roku, nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego oraz decyzja tego organu z dnia [...] lutego 2009 roku, nr [...], którą odmówiono uchylenia decyzji własnej z dnia [...] maja 2001 roku, nr [...]. W pewnym uproszczeniu można więc przyjąć, że dwa spośród trzech aktów wyeliminowanych z obrotu prawnego przez Sąd wyrokiem z dnia 28 października 2005 roku zostały "zastąpione" przez nowe rozstrzygnięcia. Oceniając działalność PWIS przez pryzmat zarzutu jego bezczynności nie można bezrefleksyjnie zestawiać daty otrzymania przez ten organ wyroku zapadłego w sprawie II SA/Rz 1046/04 z datą wniesienia skargi i wywodzić, że organ przez pięć lat nie załatwił sprawy skarżącego. Analiza akt sprawy dowodzi, że przez ten okres organy obu instancji podejmowały wszelkie działania niezbędne do osiągnięcia tego celu. Od dnia wydania przez Sąd wyroku zgromadzono 4 tomy akt sprawy, z których wynika, że podejmowano nie tylko czynności związane z ponownym przeprowadzeniem wznowionego postępowania ale także czynności inicjowane przez skarżącego, które miały z nim jedynie pośredni – w sensie merytorycznym – związek; jak chociażby liczne skargi na postępowanie organów, czy wnioski o ich wyłączenie. Skarżący w toku postępowania bardzo aktywnie korzystał ze swych uprawnień procesowych, składał liczne pisma procesowe, wnosił środki odwoławcze od rozstrzygnięć incydentalnych, polemizował z dowodami. Wszystkie te działania, po stronie organów prowadzących postępowanie, rodziły konieczność reakcji o formie i treści przewidzianych przepisami prawa. Chronologiczna analiza podejmowanych w sprawie czynności układa się w uporządkowany ciąg, w którym nie występują luki niedające się uzasadnić konfiguracją układu prowadzonego postępowania. Kluczowy dla niniejszej sprawy jest fakt, że równolegle ze wznowionym postępowaniem w przedmiocie odmowy stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej – uszkodzenia słuchu, toczą się jeszcze postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawach odmowy stwierdzenia u niego chorób zawodowych – przewlekłego zapalenia krtani i zespołu wibracyjnego. Od lutego 2009 roku przed organami toczyło się postępowanie w przedmiocie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Zostało ono prawomocnie zakończone dopiero wyrokami WSA w Warszawie z dnia 17 lutego 2010 roku, sygn. akt VII SA/Wa 2281/09 i VII SA/Wa 2282/09, którymi oddalono skargę na postanowienia Głównego Inspektora Sanitarnego w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu. Konieczność wykorzystania akt administracyjnych przez Głównego Inspektora Sanitarnego a następnie przez WSA w Warszawie uniemożliwiła PWIS rozpatrzenie sprawy po wniesieniu odwołania od decyzji PIS z dnia [...] lutego 2009 roku, nr [...]. Odnosząc się zatem stricte do sformułowanego w skardze zarzutu bezczynności PWIS stwierdzić należy, iż jest on niezasadny. PWIS , w postępowaniu zainicjowanych wnioskiem Z. M. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Miejskiego Inspektora Sanitarnego dla Miasta P. z dnia [...] maja 2001 roku, nr [...] jest organem drugiej instancji. O jego bezczynności można zatem mówić jedynie w razie skutecznego uruchomienia administracyjnego toku instancji i wynikającego z tego faktu obowiązku rozpatrzenia sprawy w ramach kompetencji organu odwoławczego. Odwołanie od decyzji PIS z dnia [...] lutego 2009 roku skarżący wniósł w dniu [...] marca 2009 roku (data wpływu do organu). Wcześniej, bo w dniu [...] lutego 2009 roku skarżący wniósł do Głównego Inspektora Sanitarnego skargę na działalność PWIS– akta adm. t. V. Jednocześnie w dniu [...] marca 2009 roku skarżący wniósł zażalenia na postanowienia PIS w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosków o wznowienie postępowań zakończonych decyzjami odmawiającymi stwierdzenia o u niego chorób zawodowych – przewlekłego zapalenia krtani i zespołu wibracyjnego. W związku z wniesionymi środkami prawnymi całość akt sprawy, a więc dotyczących wszystkich trzech chorób zawodowych, których stwierdzenia domaga się skarżący, została przesłana do Głównego Inspektora Sanitarnego. Organ ten pismem z dnia [...] maja 2009 roku odpowiedział na skargę na działalność PWIS w a postanowieniami z dnia [...] października 2009 roku rozstrzygnął o zasadności zażaleń na postanowienia o odmowie przywrócenia terminu. Na oba wzmiankowane postanowienia skarżący wniósł skargę do WSA w Warszawie, co z kolei skutkowało przekazaniem całości akt sprawy temu sądowi. Rozstrzygnięcie w sprawach ze skarg na postanowienia Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2009 roku nastąpiło w dniu [...] lutego 2010 roku – wyroki w sprawach o sygn. akt VII SA/Wa 2281/09 i VII SA/Wa 2282/09. Uprawomocnienie się zapadłych orzeczeń nastąpiło w dniu [...] maja 2010 roku. Przekazanie całości akt sprawy przez Głównego Inspektora Sanitarnego do PWIS nastąpiło w dniu [...] sierpnia 2010 roku (data otrzymania akt przez organ); z adnotacji uczynionej przez Głównego Inspektora Sanitarnego na piśmie przekazującym akta administracyjne do PWIS jednoznacznie wynika, iż chodzi 9 teczek akt, a więc dokumentów dotyczących wszystkich spraw w przedmiocie chorób zawodowych skarżącego. Pismem z dnia [...] września 2010 roku Prokuratura Okręgowa w P. zwróciła się do PWIS o przekazanie całości akt administracyjnych w sprawie choroby zawodowej skarżącego – uszkodzenia słuchu – z uwagi na fakt, że wniósł on o przystąpienie prokuratora do toczącego się postępowania. W dniu [...] września 2010 roku PWIS przesłał akta Prokuraturze Okręgowej w P., o czym poinformowano skarżącego pismem z dnia [...] września 2010 roku. W dniu [...] listopada Prokuratura w T. przekazała akta PWIS. W dniu następnym, tj. [...] grudnia 2010 roku PWIS przekazał akta do tutejszego Sądu w związku z postępowaniem zainicjowanym przez Z. M. skargą wniesioną w niniejszej sprawie – data wpływu do Sądu, [...] października 2010 roku. Analiza przedstawionych faktów w ocenie Sądu nie pozwala przyjąć, że PWIS pozostawał w bezczynności. Nierozpoznanie przez niego odwołania wniesionego od decyzji PIS z dnia [...] lutego 2009 roku, nr [...] nie było następstwem niedozwolonej bezczynności, lecz koniecznością przeprowadzenia zainicjowanych przez skarżącego postępowań w przedmiocie skargi na działalność PWIS, przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego i przystąpienia Prokuratora Prokuratury Okręgowej w P.do toczącego się postępowania. Z powyżej przedstawionych powodów Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.