II SA/Rz 945/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Krystyna Józefczyk Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zadłużenia z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...]. Przedmiotem skargi J.B. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej w skrócie: SKO lub Kolegium) z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] wydana w przedmiocie odmowy umorzenia zadłużenia z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W podstawie prawnej decyzji Kolegium podało art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Z uzasadnienia i akt sprawy wynika, że J.B. zwrócił się do Wójta Gminy [...] o umorzenie zadłużenia z tytułu zaległych alimentów. Jako powód wskazał stan zdrowia i niski dochód. Organ, po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] odmówił umorzenia zadłużenia z funduszu alimentacyjnego w całości lub części – 50% w wysokości 3 715,46 (należność główna) plus ustawowe odsetki za opóźnienie. W uzasadnieniu organ opisał dokonane w toku całego postępowania ustalenia a dotyczące dochodu i sytuacji rodzinnej, zdrowotnej i finansowej. Podkreślił, że nie zachodzą przesłanki uzasadniające umorzenie zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2017 r., poz. 489 ze zm. – zwana dalej "ustawą"). Odwołanie od tej decyzji złożył J.B. i przedstawił swoją sytuację życiową. Podniósł, że jest w bardzo ciężkiej sytuacji finansowej i zdrowotnej. Jego renta i pobory zostały zablokowane przez komornika. Pozostaje mu jedynie 385 zł z renty i 520 zł z poborów. Jest osobą bezdomną lub wynajmuje pokoje, zamieszkuje u znajomych, korzysta z jadłodajni lub pomocy osób dobrej woli. Nie ma możliwości spłaty zadłużenia. Po rozpatrzeniu odwołania, powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Powołując się na brzmienie art. 30 ust. 2 ustawy uznało, że organ I instancji w sposób prawidłowy ustalił okoliczności istotne w sprawie, poddał je pełnej ocenie. Kolegium wskazało, że z ustalonego stanu faktycznego wynika, że wnioskodawca ma 56 lat, od [...] lutego 2018 r. podjął zatrudnienie w [...] Sp. z o.o. Otrzymuje rentę w wysokości 750 zł. Z wynagrodzenia potrącane jest zajęcie komornicze. Nie posiada żadnego majątku ruchomego ani nieruchomości. Jest osobą bezdomną, korzysta z pomocy innych osób, które grzecznościowo udzielają mu wyżywienia. Jest osobą schorowaną, leczy się neurologicznie, laryngologicznie, psychiatrycznie i kardiologicznie. Aktualnie nie korzysta z żadnej pomocy opieki społecznej. Poza dziećmi – T. i J. nie posiada nikogo na utrzymaniu. SKO cytując treść art. 30 ust. 2 wyjaśniło, że ocena czy w danej sprawie zachodzą przesłanki do umorzenia pozostawiona jest uznaniu organów. Umorzenie należności jest wyjątkiem a organ winien wyjaśnić, że w sprawie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji dochodowej i rodzinnej. Zasadą jest egzekwowanie należności, natomiast ich umorzenie może nastąpić wyjątkowo tylko w sytuacjach szczególnych. Podstawą umorzenia należności wypłaconych z funduszu alimentacyjnego winny być zdarzenia nadzwyczajne i niezależne od dłużnika. Zdaniem Kolegium organ I instancji dokonał obiektywnych, prawidłowych i kompleksowych ustaleń odnośnie sytuacji życiowej, bytowej, zdrowotnej. Wynika z nich, że niewątpliwie sytuacja wnioskodawcy jest ciężka, uwzględniając, że jest osobą bezdomną i schorowaną, jednak z drugiej strony nie może umknąć, że ww. podjął w lutym zatrudnienie w firmie Specjał. Zatem sytuacja bytowa i finansowa może ulec poprawie. Nadto obecna trudna sytuacja życiowa nie jest skutkiem zdarzeń losowych, nagłych, wyjątkowych i niezależnych od zobowiązanego, do których odnosi się instytucja umorzenia. W ocenie SKO w okolicznościach sprawy mimo obiektywnie trudnej sytuacji zobowiązanego, nie zaszły szczególnie uzasadnione okoliczności uzasadniające umorzenie zaległości z funduszu. Fakt bezdomności, konieczność ponoszenia wydatków związanych z codziennymi wydatkami czy schorzeniami nie czyni sytuacji wnioskodawcy nadzwyczajnej na tle innych dłużników alimentacyjnych. Umorzenie należności byłoby sprzeczne z interesem społecznym, gdyż prowadziłoby do przerzucenia obowiązku utrzymania dzieci dłużników alimentacyjnych na wszystkich podatników. Obowiązek łożenia na dzieci wynika z ustawy, a w przypadku zobowiązanego został potwierdzony wyrokiem sądowym. Jak zauważyło Kolegium zobowiązany nie występował o zmianę wysokości alimentów z uwagi na sytuację finansową. Końcowo zauważyło, że zainteresowany mógłby rozważyć złożenie wniosku o rozłożenie zaległości na raty. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję J.B. wskazał, że nie zgadza się z nią. Podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wnioski podnoszone na wcześniejszym etapie postępowania. Raz jeszcze wskazał na trudną sytuację życiową, zdrowotną i finansową. Wyjaśnił, że umorzenie zaległości lub chociaż jej 50% umożliwiłoby mu zadbać o swoje zdrowie, to zaś przełożyłoby się na możliwość wykonywania pracy. Podał, że prawie wszystkie jego dochody "idą na spłatę czyli 800 zł + 170 zł". W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sądy administracyjne z mocy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kierując się zatem kryterium legalności dokonują kontroli zgodności zaskarżonego aktu (tu decyzja) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302). Nadto, jak wynika z przepisów art. 133 § 1 i art. 134 § 1 wspomnianej wyżej ustawy, sąd orzeka na podstawie akt sprawy i w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W celu usunięcia naruszenia prawa stosuje przewidziane ustawą środki w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Oceniając zaskarżoną decyzją, utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji o odmowie umorzenia zadłużenia z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego w omówionym zakresie Sąd doszedł do przekonania, że przy ich wydawaniu zostały naruszone przepisy postępowania, co musi prowadzić do ich usunięcia z obrotu prawnego. Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych. Treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powoływanej wyżej ustawy jednoznacznie stanowi, że warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenia, iż stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (czyli treść decyzji). Lektura akt administracyjnych i uzasadnienie kontrolowanych decyzji prowadzi do wniosku, że przez organy obu instancji nie były respektowane obowiązki wynikające z art. 7 K.p.a., tj. wyrażonej w nim zasady rzetelnej procedury, uzupełnionej regulacją art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej stanowił przepis art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 554), zgodnie z którym organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego włącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Wydanie decyzji na podstawie wspomnianego przepisu musi zatem zostać poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie sytuacji dochodowej i rodzinnej dłużnika. Organ właściwy wierzyciela powinien rozważyć szczegółowo kwestie istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających skorzystanie z omawianej instytucji, co następnie powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji. Decyzja w tym przedmiocie, jak trafnie wskazują organy obu instancji, ma charakter uznaniowy, a oznacza to, że organ ma możliwość, ale nie obowiązek – umorzenia należności. Działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza przy tym dowolności. Organ powinien wykazać, że nie ma podstaw do pozytywnego załatwienia prośby (wniosku) strony, przy uwzględnieniu przesłanek stawianych przez ustawodawcę. Podkreślić również należy, że umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego ma charakter wyjątkowy i zachodzi wówczas, gdy na skutek obiektywnych okoliczności sytuacja dochodowa i rodzinna uniemożliwia zobowiązanemu wywiązanie się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego. Stan taki powinien być jednak efektem czynników obiektywnych, na które zobowiązany nie ma wpływu, gdyż tylko takie przesłanki mogą uzasadniać umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń alimentacyjnych. Nie ulega zatem wątpliwości, że zwolnienia z tego obowiązku mają charakter wyjątkowy i powinny być interpretowane w sposób ścisły – a nie rozszerzający – bowiem obowiązek alimentacyjny ciąży bezwzględnie na każdym z rodziców, a alimenty służą realizacji ochrony dobra dziecka podlegającego ochronie ze strony państwa (art. 72 Konstytucji RP) poprzez zapewnienie środków na jego utrzymanie, wychowywanie czy edukację. Jak podkreśla się w orzecznictwie, fakt wypłaty przez państwo świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz osoby małoletniej z tytułu zasądzonych alimentów, nie zwalnia zobowiązanego z obowiązku wobec własnego dziecka. Każde natomiast umorzenie zadłużenia alimentacyjnego powoduje przerzucenie na wszystkich członków społeczeństwa kosztów utrzymania dzieci dłużników alimentacyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2018 r., I OSK 611/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na podstawie cyt. art. 30 ust. 2 ustawy powinno mieć miejsce tylko w wyjątkowych okolicznościach, po przeprowadzeniu szczegółowej analizy sytuacji dochodowej i rodzinnej dłużnika. W kontrolowanej sprawie ustalenia organów odnoszące się do sytuacji rodzinnej skarżącego nie budzą wątpliwości. Natomiast sytuacja dochodowa skarżącego – w ocenie Sądu – nie została przez organy szczegółowo przeanalizowana, co pozwala na przypisanie im zaniedbania obowiązków proceduralnych wynikających z przepisów wcześniej wskazanych. Przypomnieć należy, że na sytuację dochodową dłużnika alimentacyjnego składają się nie tylko otrzymywane z różnych tytułów dochody, ale także i inne okoliczności – stan zdrowia i możliwości uzyskania dochodu. Te kwestie są istotne, bowiem działając w ramach uznania administracyjnego organ winien rozważyć, czy sytuacja dłużnika zmusza go rzeczywiście do wystąpienia o umorzenie długu i uzasadnia to umorzenie, czy tez nie czyni on żadnych starań aby dług spłacić, choć mógłby tego dokonać (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 30 października 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 795/13). Otóż ustalając sytuację dochodową skarżącego organy przyjęły, że skarżący podjął zatrudnienie i w związku z powyższym jego sytuacja materialna może ulec zmianie "w takim znaczeniu, że będzie mógł w przyszłości spłacić zadłużenie alimentacyjne". Dokonując tych ustaleń poprzestano jedynie na przesłanym do wiadomości przez Komornika przy Sądzie Rejonowym w [...] odpisie Zajęcia wynagrodzenia za pracę oraz wierzytelności zasiłku chorobowego i wezwania do dokonywania potrąceń z dnia [...] lutego 2018 r. W zebranym w sprawie niniejszej materiale dowodowym brak jest jednakże jakichkolwiek innych dowodów świadczących o podjęciu przez skarżącego załatwienia, a więc w szczególności czy jest to zatrudnienie na czas nieokreślony czy tez krótkoterminowe, jak również jaki jest wymiar tego zatrudnienia. Nie został również wyjaśniony w sposób prawidłowy stan zdrowia skarżącego, z którym bez wątpienia wiąże się możliwość wykonywania pracy (także jej kontynuowania) i tym samym możliwość uzyskania dochodu. Wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i decyzji wydanej w pierwszej instancji podano, że skarżący jest osobą schorowaną (leczy się neurologicznie, laryngologicznie, psychiatrycznie i kardiologicznie), brak jednak przy tym jakichkolwiek wniosków organów. Tymczasem skarżący do wniosku o umorzenie w całości lub w części zadłużenia dołączył m.in. zaświadczenia z dnia [...] marca 2018 r. z Poradni Zdrowia Psychicznego w [...], z którego wynika, że z powodu zaburzeń osobowości i nastroju typu depresyjnego leczy się od 1970 r., kilkakrotnie był hospitalizowany, wymaga stałej kontroli i systematycznego leczenia specjalistycznego. Zauważyć nadto należy, że w dotychczas zebranym materiale dowodowym brak jest jakichkolwiek dowodów, iżby skarżący prowadził tryb życia mający negatywny wpływ na jego san zdrowia, jak również świadczących, że uporczywie uchyla się od obowiązku spłaty zadłużenia a jest odwrotnie – czynił starania aby dług spłacić, podejmując zatrudnienie mimo licznych schorzeń (będących, co nie zostało wykluczone powodem powstania zadłużenia). W powyższym zatem zakresie niezbędne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego z zachowaniem reguł dowodowych określonych przepisami art. 75 i następnych K.p.a. Dopiero bowiem prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy pozwoli na prawidłowe zastosowanie norm prawa materialnego. Z przedstawionych wyżej przyczyn Sąd uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy uwzględnią wyrażoną powyżej ocenę popełnionych naruszeń.