II SA/Rz 949/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Marcin Kamiński /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 marca 2016 r. sprawy ze skargi M. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...]. Uzasadnienie: Przedmiotem skargi M.L. (skarżącej) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2015 roku (nr [...]) utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2015 roku (nr [...]) o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia zasiłku dla opiekuna. Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższe postanowienie przedstawia się następująco: Pismem z dnia 27 maja 2014 roku skarżąca, w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 roku o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (u.z.op.) wniosła o ustalenie zasiłku dla opiekuna z tytułu sprawowania opieki nad matką, za okres od dnia 1 lipca 2013 roku do chwili obecnej (znak sprawy: [...]). Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 roku Burmistrz [...] na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 oraz art. 5 u.z.op. orzekł o zawieszeniu z urzędu postępowania wobec konieczności rozstrzygnięcia w innym postępowaniu zagadnienia wstępnego dotyczącego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w okresie od 1 lipca 2013 roku do chwili obecnej. Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła skarżąca podnosząc, że kwestia przysługiwania jej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w okresie od 1 lipca 2013 roku do chwili obecnej nie stanowi zagadnienia wstępnego dla sprawy przyznania zasiłku dla opiekuna na podstawie nowego stanu prawnego, to jest ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 roku o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze ([...]) uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że sprawa o specjalny zasiłek opiekuńczy nie stanowi zagadnienia wstępnego dla sprawy o przyznanie zasiłku dla opiekuna. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 roku Burmistrz [...] na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 5 u.z.op. orzekł o zawieszeniu z urzędu postępowania, wskazując jako okoliczność stanowiącą podstawę do zawieszenia zagadnienie wstępne w postaci sprawy o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego za okres od 1 lipca 2013 roku do 31 października 2013 roku, która to sprawa nie została prawomocnie zakończona i jest przedmiotem postępowań sądowoadministracyjnych. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia, podnosząc, że sprawy o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego nie stanowią zagadnienia wstępnego dla sprawy o przyznanie zasiłku dla opiekuna, a ponadto, że wobec tożsamości podmiotowej organów właściwych w powyższych sprawach nie jest dopuszczalne stosowanie przesłanki art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ([...]) utrzymało w mocy powyższe postanowienie, podnosząc, że sprawa o przyznanie skarżącej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego za okres od 1 lipca 2013 roku do chwili obecnej stanowi zagadnienie wstępne dla sprawy o przyznanie zasiłku dla opiekuna na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 u.z.op., która nie została prawomocnie zakończona w zakresie przesłanki przysługiwania specjalnego zasiłku opiekuńczego za okres od 1 lipca 2013 roku do 31 października 2013 roku. Organ wskazał również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2014 r. (II SA/Rz 1229/14) w sprawie ze skargi M.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. (nr [...]) o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. (nr [...]) o odmowie przyznania M.L. specjalnego zasiłku opiekuńczego za okres: od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia 31 października 2013 r. uchylił powyższe decyzje. Jednocześnie Sąd w uzasadnieniu powyższego wyroku stwierdził, że w świetle art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.) brak podstaw do przyznania skarżącej żądanego świadczenia za miesiąc czerwiec 2013 r., skoro w tym czasie była ona uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższy wyrok nie jest prawomocny, albowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, która nie została rozpoznana. Organ zażaleniowy wskazał również, że o charakterze będącej przedmiotem niezakończonego prawomocnie postępowania sądowoadministracyjnego sprawy o przyznanie skarżącej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego za okres od 1 lipca 2013 roku do 31 października 2013 roku przesądza treść art. 5 ust. 1 pkt 1 u.z.op. (w uzasadnieniu postanowienia błędnie wskazano jako podstawę art. 5 ust. 1 powyższej ustawy), który to przepis stanowi, że zasiłek dla opiekuna nie przysługuje za okresy, w których osobie ubiegającej się o zasiłek dla opiekuna zostało ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła rażące naruszenie prawa przez organ zażaleniowy, który wbrew treści prawomocnego postanowienia tegoż organu z dnia [...] lutego 2015 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze ([...]) (które uchylając postanowienie organu I instancji o zawieszeniu postępowania z urzędu wyraziło ocenę, że przesłanka z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie znajduje w sprawie zastosowania) ponownie zawiesiło postępowanie z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżąca podniosła ponadto, że przy rozpoznawaniu zażalenia organ zażaleniowy nie rozpatrzył jej wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] kwietnia 2015 roku Burmistrza [...], który to wniosek został zawarty w podaniu z dnia 17 maja 2015 roku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podnosząc, że zarzuty skarżącej są bezzasadne. W szczególności Kolegium wskazało, że skład orzekający Kolegium rozpatrując ponownie sprawę zawieszenia postępowania nie podzielił stanowiska poprzedniego składu Kolegium, natomiast brak cofnięcia zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie o przyznanie zasiłku dla opiekuna sprawił, że Kolegium nie mogło rozpatrzyć wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia organu I instancji. Prawomocnym wyrokiem z dnia 14 stycznia 2015 r. (II SA/Rz 959/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w sprawie ze skargi M.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. (nr [...]) o odmowie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres od 1 listopada 2013 r. do 31 października 2014 r. w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, uchylił powyższe decyzje. Burmistrz [...] w wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 roku przyznał skarżącej M.L. specjalny zasiłek opiekuńczy za okres od 1 listopada 2013 r. do 31 października 2014 r. Ponadto z akt sprawy o sygnaturze II SA/Rz 1686/15 wynika, że skarżąca skargą wniesioną dnia 3 listopada 2015 r. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2015 r. (nr [...]) o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] kwietnia 2015 roku Burmistrza [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia zasiłku dla opiekuna (nr [...]). Powyższa skarga nie została dotychczas rozpoznana. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem organ zażaleniowy utrzymując w mocy postanowienie organu pierwszej instancji o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia zasiłku dla opiekuna naruszył przepis art. 97 par. 1 pkt 4 k.p.a., a naruszenie to miało istotny i bezpośredni wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia. Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ponadto stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod rozwagę wszelkie naruszenia prawa niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów. Jednocześnie należy stwierdzić, że kryterium legalności podlega uwzględnieniu w fazie orzekania w granicach wyznaczonych w art. 145-150 p.p.s.a. albo w przepisach szczególnych. W niniejszej sprawie organ zażaleniowy przyjął, że sprawa o przyznanie skarżącej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego za okres od dnia 1 lipca 2013 roku do chwili obecnej stanowi zagadnienie wstępne dla sprawy o przyznanie zasiłku dla opiekuna na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 u.z.op. Stanowisko organu nie zasługuje na uwzględnienie z następujących względów. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 97 par. 1 pkt 4 k.p.a. zagadnienie wstępne (kwestia prejudycjalna) uzasadniająca zawieszenie postępowania w sprawie głównej musi być przedmiotem postępowania przed innym organem lub sądem. W niniejszej sprawie organ zażaleniowy wskazał, że w odniesieniu do okresu od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia 31 października 2013 roku zagadnienie nabycia przez skarżącą prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego jest przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Należy przyjąć, że przesłanka kwestii prejudycjalnej z art. 97 par. 1 pkt 4 k.p.a. nie może być łączona z postępowaniem przed sądem administracyjnym. Jeśli więc dana kwestia została rozstrzygnięta ostatecznym orzeczeniem administracyjnym, które stało się następnie przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego, to sam art. 97 par. 1 pkt 4 k.p.a. nie może być podstawą zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed sądami administracyjnymi. Ewentualny wpływ późniejszego uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji stanowiącej element podstawy innej decyzji należy oceniać w świetle podstawy wznowienia postępowania administracyjnego z art. 145 par. 1 pkt 8 k.p.a. W drugiej kolejności należy stwierdzić, że sprawa o przyznanie zasiłku dla opiekuna na podstawie art. 2 u.z.op. ma charakter podzielny w tym sensie, że w świetle postanowień art. 2 ust. 2 u.z.op. można wydzielić liczone w dniach okresy, za które organ może orzekać o prawie do zasiłku dla opiekuna odrębnymi decyzjami. Zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt. 1 i 2 powyższej ustawy zasiłek dla opiekuna przysługuje za okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia 14 maja 2014 roku (dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy), "w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r." oraz za okres od dnia 15 maja 2014 r., "jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.". Z powyższego wyliczenia wynika, że nie tylko nie ma przeszkód, lecz istnieje nawet obowiązek, aby organ orzekał w drodze decyzji częściowych w sprawie przyznania zasiłku dla opiekuna co do pewnych okresów mieszczących się w powyższych przedziałach czasowych, jeśli tylko istnieją przeszkody związane z orzekaniem co do wszystkich okresów przypadających od dnia 1 lipca 2013 roku. Wniosek ten jest bardzo istotny, gdyż podważa on zasadność ewentualnego wstrzymywania toku postępowania w celu oczekiwania na ostateczne lub prawomocne rozstrzygnięcie kwestii związanych z przysługiwaniem prawa do zasiłku za pewne okresy przypadające 1 lipca 2013 roku. W trzeciej kolejności należy wskazać, że organ zażaleniowy błędnie uznał, że sprawa przysługiwania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego (lub także świadczenia pielęgnacyjnego) za okresy przypadające od dnia 1 lipca 2013 roku do chwili obecnej stanowi wymagające uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienie wstępne dla sprawy o przyznanie zasiłku dla opiekuna za okres od dnia 1 lipca 2013 roku do chwili obecnej. Podstawą do wyprowadzenia przez organ takiego wniosku stało się brzmienie art. 2 ust. 5 pkt 1 u.z.op., zgodnie z którym: "zasiłek dla opiekuna nie przysługuje za okresy, w których: 1) osobie ubiegającej się o zasiłek dla opiekuna zostało ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego (...)". Organ doszedł do przekonania, że jeśli nie została ostatecznie lub prawomocnie zakończona sprawa o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego, to organ orzekający w sprawie o przyznanie zasiłku dla opiekuna nie może kontynuować postępowania, lecz jest zobowiązany do jego zawieszenia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż w pierwszej kolejności musi zostać rozstrzygnięta kwestia prejudycjalna związana z "negatywnymi warunkami" nabycia zasiłku dla opiekuna. Powyższy pogląd nie jest jednak prawidłowy. Przepis art. 2 ust. 5 pkt 1 u.z.op. nie ustanawia bowiem negatywnych przesłanek nabycia prawa do zasiłku dla opiekuna, lecz rozstrzyga o zbiegu prawa do świadczeń w zakresie zasiłku dla opiekuna oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest zatem tak, że rozstrzygnięcie sprawy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego stanowi warunek rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o zasiłek dla opiekuna, a w szczególności nie można przyjąć, że art. 2 ust. 5 pkt 1 ustanawia jakiekolwiek warunki materialnoprawne nabycia prawa do zasiłku dla opiekuna. W konsekwencji nie można stwierdzić zasadniczego elementu konstrukcyjnego zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., to jest koniecznego i bezpośredniego związku materialnoprawnego pomiędzy podstawą prawną sprawy rozstrzyganej w głównym postępowaniu a podstawą prawną owego zagadnienia. Istota tego związku polega na tym, że uprzednie rozstrzygnięcie zagadnienie wstępnego jest warunkiem koniecznym rozstrzygnięcia sprawy będącej przedmiotem postępowania. W sprawie o przyznanie zasiłku dla opiekuna za okresy przypadające od dnia 1 lipca 2013 roku do dnia orzekania organu zagadnienie ostatecznego lub prawomocnego ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego za okresy przypadające od dnia 1 lipca 2013 roku do dnia orzekania organu nie jest zagadnieniem wstępnym dla tego rodzaju sprawy. Zagadnienie to nie jest bowiem dla organu warunkiem wydania decyzji o prawie do zasiłku dla opiekuna w tym sensie, że nie stanowi przesłanki materialnoprawnej wydania decyzji w tej sprawie. Odrębnym zagadnieniem jest natomiast problem zbiegu praw do różnych świadczeń, który musi zostać rozstrzygnięty przez ten organ, który orzeka później o danym świadczeniu za tożsamy okres. Jeśli zatem – co podnosiły w sprawie organy obu instancji – sprawy o ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego nie zostały ostatecznie lub prawomocnie zakończone, to organ orzekający o przyznaniu prawa do zasiłku dla opiekuna za tożsame okresy nie może formalnie wstrzymywać toku postępowania poprzez zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 5 u.z.op. Jeśli bowiem po wydaniu decyzji o przyznaniu zasiłku dla opiekuna za pewien okres, co do którego organy równocześnie prowadziły postępowania o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego, następnie zostanie przesądzona konieczność przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego za ten sam okres (np. w następstwie wyroku sądu administracyjnego pierwszej instancji albo wyroku NSA po rozpoznaniu skargi kasacyjnej), to organ ponownie orzekający w sprawach dotyczących specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego będzie musiał uwzględnić fakt przyznania zasiłku dla opiekuna i rozstrzygnąć problem ewentualnego zbiegu praw do świadczeń na podstawie odpowiednich przepisów. Organ będzie wtedy co do zasady orzekał według stanu prawnego i stanu faktycznego istniejącego w dniu wydawania decyzji w danej sprawie. Problem zbiegu prawa do świadczeń za tożsame okresy jest przedmiotem regulacji normatywnej. Przykładowo zgodnie z art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2015.114 ze zm.) specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Podobnie zagadnienie zbiegu prawa do świadczeń reguluje art. 2 ust. 5 u.z.op. W czwartej kolejności należy zauważyć, że w niniejszej sprawie problem ewentualnego zbiegu praw do świadczeń ma już dość wąski zakres. Jeżeli chodzi o okres od dnia 1 listopada 2013 roku do dnia 31 października 2014 roku, to zgodnie z ustalonym stanem faktycznym sprawy właściwy organ przyznał już skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 roku. Za ten okres zasiłek dla opiekuna skarżącej nie przysługuje. Jeżeli chodzi o okres od dnia 1 lipca 2013 roku do dnia 31 października 2013 roku, to wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 10 grudnia 2014 r. uchylający odmowne decyzje został zaskarżony do NSA. Niezależnie jednak od tego, czy skarga kasacyjna zostanie oddalona, czy też uwzględniona, organ i tak będzie już orzekał według aktualnego stanu prawnego i faktycznego, a więc będzie musiał uwzględnić fakt ewentualnego przyznania skarżącej za ten okres zasiłku dla opiekuna (wtedy zastosowanie będzie miał art. art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych). Jeżeli natomiast chodzi o okres od dnia 1 listopada 2014 roku od chwili obecnej, to w świetle stanu ujawnionego w aktach sprawy organ również może orzec bez przeszkód o prawie skarżącej do zasiłku dla opiekuna bez konieczności oczekiwania na inne rozstrzygnięcia. Tym samym również w tym zakresie nie istnieje podstawa do zawieszenia postępowania z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ może więc prowadzić postępowanie, zmierzając do rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie prawa do zasiłku dla opiekuna, orzekając w świetle aktualnego stanu faktycznego oraz bacząc, aby istniejący ewentualnie w dniu orzekania zbieg praw do świadczeń został prawidłowo rozstrzygnięty. Mając na względzie naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 roku o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. Jednocześnie na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylono także postanowienie organu pierwszej instancji o zawieszeniu postępowania z urzędu, przyjmując, że eliminacja również tego orzeczenia uzasadniona jest dążeniem do usunięcia przeszkody na drodze do załatwienia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki.