II SA/Rz 949/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2018 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o zwrocie nieruchomości -skargę oddala- Przedmiotem skargi K.K. jest decyzja Wojewody z dnia [...] czerwca 2018 r. [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o zwrocie nieruchomości. Starosta [...] decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...], w pkt I orzekł o zwrocie na rzecz J.W. nieruchomości położonej w obr. [...] R.-B., oznaczonej jako działki nr 375/206 o pow. 0,0180 ha i nr 351/1 o pow. 0,0084 ha, a w pkt II o zwrocie przez J.W. na rzecz Gminy Miasta [...] zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości 10 872,13 zł. W zakresie pkt I i II decyzja stała się ostateczna w dniu 2 lutego 2009 r. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2009 r. K.K. wystąpił do Starosty [....] o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zakresie pkt I i II ww. decyzji oraz o wstrzymanie nadania im klauzuli prawomocności. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji Starosta [...] decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] odmówił wznowienia postępowania, a decyzja ta została decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009r. nr [...] uchylona a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania Organowi I instancji. Następnie w przedmiotowej sprawie zapadły liczne rozstrzygnięcia w zakresie wstrzymania wykonania decyzji wywłaszczeniowej w zakresie objętym wnioskiem o wznowienie oraz w przedmiocie zawieszenia postepowania. Orzeczenia te były przedmiotem badania przez sądy administracyjne. Ostatnią wydaną w sprawie decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] Starosta [...] orzekł o odmowie uchylenia, w zakresie punktów I i II, decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2007 r. Organ wyjaśnił, że celem wywłaszczenia objętych wnioskiem działek określonym w treści aktu notarialnego z dnia [...].06.1977 r. Rep. A. Nr [...] miała być budowa osiedla mieszkaniowego B. IV, którego lokalizacja szczegółowa ustalona została decyzją Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w [....] z dnia [...].06.1975 r., znak: [...]. Zgodnie z dołączonym do akt sprawy Ogólnym Realizacyjnym Planem Zagospodarowania Terenu dla Osiedla [...] wnioskowana do zwrotu nieruchomość miała stanowić teren zagospodarowany zielenią wysoką i niską. Kwestia występowania na przedmiotowych działkach terenu porośniętego trawą z nasadzeniami jarzębin nie budzi wątpliwości organu I instancji, jednakże na podstawie zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego nie można stwierdzić, że cel wywłaszczenia został na nieruchomości zrealizowany. Pojęcie zorganizowanej zieleni osiedlowej nie sprowadza się zdaniem tut. organu jedynie do istnienia terenu porośniętego trawą z pojedynczymi nasadzeniami drzew, ale do utworzenia przestrzeni osiedlowej o charakterze wypoczynkowym z nasadzeniami różnego rodzaju roślin ozdobnych niskich i wysokich, organizacją ścieżek spacerowych, czy osiedlowych ławek. Taki rodzaj terenu został zaprojektowany w Ogólnym Realizacyjnym Planie Zagospodarowania Terenu dla Osiedla [...] Stanowisko to potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. Biorąc pod uwagę treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014r., sygn. akt P 38/11 przepis art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. znajduje zastosowanie wtedy, gdy w dniu [...].09.2004 r. cel wywłaszczenia nie został jeszcze zrealizowany. W celu ustalenia zagospodarowania obecnych działek nr 375/206 i 351/1 posłużono się dodatkowo dokumentację fotograficzną pozyskaną z CODGiK, obejmującą zdjęcia lotnicze z 1974 r. (okres przed datą wywłaszczenia) i z 1985 r. (okres po wywłaszczeniu) z przedmiotowego terenu. W sposób nie budzący wątpliwości ukazują one, że teren obecnych działek nr 375/206 i 351/1 w 1985 r. nie stanowił obszaru zorganizowanej zieleni osiedlowej, a jedynie pusty teren osiedla porośnięty trawą i nasadzeniami dawnych drzew istniejących na terenie większego kompleksu, jeszcze przed datą wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości. Jak wynika z analizy zdjęć, część nieruchomości została od 1974 do 1985 r. zagospodarowana infrastrukturą osiedlową, tj. blokami, domkami jednorodzinnymi, drogami, zaś teren działek nr 375/206 i 351/1 nie zmienił swego sposobu zagospodarowania. Zmiana zagospodarowania działki nr 375/206 nastąpiła po 1995 r. na podstawie udzielonego K.K. przez Prezydenta Miasta [...] decyzją z dnia [..].05.1995 r., znak: [...] pozwolenia na budowę na części działki nr 375/54, obr. [....] (odpowiadającej części działki nr 375/206) tymczasowego pawilony handlowego. Ponadto na części tej działki już w 1993 r. K.K. prowadził prywatną działalność handlową - szkółkę roślin ozdobnych. Ten sposób zagospodarowania nieruchomości istniejący jeszcze przed datą [...].09.2004 r. wskazuje na fakt, że wywłaszczona nieruchomość nie została nigdy wykorzystana na realizację celu wywłaszczenia. Okoliczności te potwierdzają zgromadzone w aktach sprawy dowody w postaci dokumentów urzędowych, jak również dokumentacja fotograficzna CODGiK z 1997 r. Mąjąc powyższe na uwadze, stosownie do treści art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. należało odmówić uchylenia w zakresie punktów I i II, decyzji Starosty [...] z dnia [...].10.2007 r. z uwagi na brak podstaw do jej uchylenia. W stosunku do działki nr 351/1 obr. [...] R.-B. należało dodatkowo odmówić uchylenia rozstrzygnięcia decyzji Starosty [...] z dnia [...].10.2007 r. z uwagi na fakt, że K.K. nie jest stroną postępowania w tym zakresie. Od ww. decyzji odwołanie złożył K.K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika zarzucając Organowi błędne przyjęcie, że w sprawie zaistniały przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, gdy powyższa nieruchomość została wywłaszczona w celu budowy osiedla mieszkaniowego, a zatem użycie jej na budowę urządzeń infrastruktury osiedla jest zgodne z celem wywłaszczenia. W ocenie odwołującego Organ dokonał wybiórczej oceny gromadzonego w sprawie materiału dowodowego przedstawionego przez stronę oraz jedynie w sposób lakoniczny odniósł się do przedstawionych przez stronę w toku postępowania dowodów, potwierdzających realizacje celu wywłaszczenia. Opisaną na wstępie decyzją działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm., dalej "k.p.a.’) Wojewoda utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Podzielając ustalenia i stanowisko Organu I instancji Organ odwoławczy wyjaśnił, że kwestionowana decyzja Starosty [...] w zakresie punktów I i II, w których orzeczono o zwrocie na rzecz J.W. nieruchomości położonej w obr. [...] R.-B., oznaczonej jako działki nr 375/206 o pow. 0,0180 ha i nr 351/1 o pow. 0,0084 ha (pkt I decyzji) oraz o zwrocie przez J.W. na rzecz Gminy Miasta [...] zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości 10 872,13 zł. (pkt II decyzji) została wydana w oparciu o art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 136 ust. 3 poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W myśl zaś art. 137 nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Organ orzekający w tym trybie nadzwyczajnym jest związany podstawą wznowienia i nie może ponownie rozpoznać sprawy w jej całokształcie jak w postępowaniu zwykłym wychodząc poza ustawową przesłankę, na podstawie której wznowił postępowanie. W niniejsze sprawie podstawę prowadzonego postępowania stanowi przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego w stanowisko Organu I instancji jest prawidłowe, a Starosta w uzasadnieniu decyzji dostatecznie wyjaśnił motywy rozstrzygnięcia i ocenił dowody. Część dokumentów przedłożonych do postępowania wznowieniowego - szczegółowo opisanych w decyzji - nie stanowi nowych dowodów, natomiast pozostałe nie mają wpływu na kwestię zwrotu nieruchomości. Zdaniem Organu odwoławczego postępowanie dot. zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki nr 375/206 i nr 351/1 zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a w zgromadzone w sprawie dowody zostały ocenione należycie w oparciu o art. 80 k.p.a. i w związku z tym zasadnie odmówił zwrotu spornych działek. Wobec powyższego nie można organowi I instancji postawić zarzutu, iż nie zbadał wszechstronnie sprawy i nie wyjaśnił motywów swojego rozstrzygnięcia w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie K..K. zast. przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżył powyższą decyzję w całości wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji i decyzji z dnia [...] października 2007 r. w części dotyczącej orzeczenia o zwrocie działki nr 375/206 i 351/1 oraz o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania (tj. co do pkt. I i II) oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, przy uwzględnieniu kosztów zastępstwa procesowego, ewentualnie: -uchylenie zakażonej decyzji w całości i pokazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wyżej wymienionej decyzji zarzucił: I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 136 ust. 3 i 137 u.g.n. poprzez przyjęcie, że zaistniały przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka 375/206 i 351/1, w sytuacji gdy powyższa nieruchomość została wywłaszczona w celu budowy osiedla mieszkaniowego i zagospodarowana zielenią wysoką i niską (Akt notarialny z dnia [...].06.1977 r.), a zatem użycie jej na budowę urządzeń infrastruktury osiedla (co zostało udowodnione dołączoną dokumentacją potwierdzającą budowę linii przemysłowych zaopatrujących osiedle mieszkaniowe [...] w media) jest zgodne z celem wywłaszczenia, co w konsekwencji powoduje negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości i powstanie konieczności wydania decyzji uchylającej I i II decyzji Starosty [...] z dnia [...].10.2007 r. znak sprawy [...]. II. Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.: - art. 7 i 8 w zw. z art. 77 oraz art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wybiórczą ocenę nowych dowodów przedstawionych przez stronę w toku postępowania wznowieniowego i pominięcie, iż przedmiotowe działki powstały z podziału działek 375/54, gdzie zgodnie z Aktem Notarialnym z dnia [...] czerwca 1977 r. Rep. A NR [...] celem wywłaszczenia miała być budowa osiedla mieszkaniowego. W konsekwencji pominięcie nowych dowodów potwierdzających zrealizowanie celu wywłaszczenia zaskutkowało naruszeniem art. 151 k.p.a. i wydaniem decyzji odmawiającej uchylenia pkt I i II decyzji Starosty [...] z dnia [...].10.2007 r. - art. 107 § 3 k.p.a. ponieważ organ w sposób lakoniczny odniósł się do przedstawionych przez stronę w toku postępowania wznowieniowego nowych dowodów, potwierdzających realizację celu wywłaszczenia (to jest: administrowanie przez organ zielenią na przedmiotowych działkach, zasadzenie przez organ drzew jarzębiny wzdłuż ul. [...], - art. 104 § 2 i 138 k.p.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy, poprzez wydanie decyzji powielającej treść zaskarżonego uprzednio orzeczenia bez przeprowadzenia dogłębnej analizy nowych dowodów, która powinna prowadzić do odmiennych wniosków aniżeli te zaprezentowane przez organ oraz zupełny brak odniesienia do nowo przedstawionych dowodów, - art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego, tj.: dokumentacji fotograficznej dowodzącej, iż w/wym. tereny były zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia, opinii Szkoły Głównej Gospodarstwa Wiejskiego Leśny Zakład Doświadczalny (na dowód posadzenia drzew około 1980 r. i jednocześnie wykluczające posadzenie drzew przed 1977 r.) opinii Szkoły Drzew Owocowych i Ozdobnych ( na fakt posadzenia drzew jarzębia pospolitego ok. roku 1980 r.) decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...].03.1995 r. pozytywnie opiniująca przesadzenie 14 sztuk drzew jarzębiny, powyższy dowód potwierdza również fakt występowania pasu jarzębin na działach będących przedmiotem postępowania wzdłuż ul. [...]. dowodów potwierdzające budowę urządzeń infrastruktury dla osiedla [...] (Pismo MPWiK z dnia [...].03.09 r. dowodzące, iż w 1983 r. na działkach będących przedmiotem postępowania przeprowadzano budowę kanalizacji wodociągowej, sanitarnej i deszczowej, w związku z inwestycją celu publicznego dla osiedla [....]). - błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż na przedmiotowych działkach nie został zrealizowany cel wywłaszczenia podczas, gdy z okoliczności sprawy i przedstawionych dowodów wynika w sposób jednoznaczny, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany. Jednocześnie organ nieprawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy w oparciu o dokumentację fotograficzną pozyskaną z CODiK, obejmującą zdjęcia lotnicze z 1974 r. (okres przed datą wywłaszczenia) i z 1985 r. (okres po wywłaszczeniu). Z wyżej przedstawionych zdjęć nie wynika, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Przedmiotowa dokumentacja fotograficzna jest nieczytelna i w żaden sposób nie obrazuje zaistniałego stanu fatycznego, w konsekwencji nie powinna być podstawą decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. W pierwszej kolejności wypada wyjaśnić, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Dokonana pod względem wskazanych kryteriów kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że tak ona jak i utrzymana nią w mocy decyzja Starosty [...] są zgodne z prawem. W ocenie Sądu, zgromadzony w sprawie materiał jest wystarczający, aby na jego podstawie wywieść, iż przedstawione dowody nie dały podstaw do uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2007 r. nr [...], w pkt I orzekającej o zwrocie na rzecz J.W. nieruchomości położonej w obr. [...] R.-B., oznaczonej jako działki nr 375/206 o pow. 0,0180 ha i nr 351/1 o pow. 0,0084 ha, a w pkt II orzekającej o zwrocie przez J.W. na rzecz Gminy Miasta [...] zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości 10 872,13 zł. Skarżący starał się dowieść, że w sprawie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, co w świetle art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. miałoby obligować organ do wydania decyzji uchylającej we wznowionym postępowaniu wskazanej wyżej decyzji. Powołując się na wyżej wskazaną przesłankę wznowieniową należy mieć na względzie, że nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, o których mowa w tym przepisie muszą posiadać cechę istotności dla sprawy, co oznacza, że takie nowe okoliczności czy nowe dowody, które nie są istotne dla sprawy nie mogą skutkować uchyleniem decyzji we wznowionym postępowaniu. Podobnie rzecz ma się w odniesieniu do cechy nowości, jaką dana okoliczność czy dowód muszą posiadać, aby stać się przyczyną uchylenia objętego wznowionym postępowaniem aktu. Ponadto w powyższej regulacji chodzi wyłącznie o takie okoliczności i dowody, które istniały w dniu wydania decyzji i nie mogły być znane organowi, który wydał decyzję. Jeżeli okoliczności te i dowody powstały po dacie wydania ostatecznej decyzji, nie będą mogły stanowić podstawy wznowienia (wyrok NSA z 24.01.2018 r., II OSK 2246/16, LEX nr 2463012). Żadna z przedstawionych okoliczności czy też żaden z przedstawionych dowodów nie spełnia powyższych wymogów, co organy klarownie wyjaśniły skarżącemu w uzasadnieniach decyzji. Nie można dopatrzeć się wadliwości ani w decyzji Organu I instancji ani w decyzji Organu odwoławczego podtrzymującego w całości stanowisko Organu I instancji. Starosta [...] ustalając, że wnioskowane do zwrotu działki nie zostały zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia, jakim miało być zagospodarowanie zielenią wysoką i niską osiedla mieszkaniowego [...] orzekł o ich zwrocie na rzecz byłego właściciela. Część dołączonych przez K.K. do wniosku dokumentów, w tym dotyczących wycinki i przesadzenia istniejących nasadzeń jarzębin oraz projektów budowy garaży przy ul. [...] w R. została już zgromadzona w aktach sprawy dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a zatem w oczywisty sposób nie można ich uznać za nowe dowody, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., co wyjaśniono skarżącemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przyznać należy rację Organom, że także pozostała część przedłożonych przez skarżącego dokumentów, w tym pisma A Sp. z o.o. z dnia [...].03.2009 r., znak: [...], A Sp z o.o. z dnia [...].02.2009 r., znak: [...], B Sp. z o.o z dnia [...].02.2009 r., znak: [...], A Sp. z o.o z dnia [...].10.2008 r., znak: [...], potwierdzających budowę linii przesyłowych zaopatrujących osiedle mieszkaniowe [...] w media, po pierwsze nie rozstrzygają kwestii dotyczącej realizacji celu wywłaszczenia na spornych działkach, a ponadto nie spełniają wymogu ich wytworzenia przed wydaniem decyzji. Przed wydaniem decyzji zwrotowej organ dokonał oceny kwestii występowania na przedmiotowych działkach terenu porośniętego trawą z nasadzeniami jarzębin w kontekście realizacji celu wywłaszczenia i brak aprobaty skarżącego dla tego stanowiska nie może być przedmiotem oceny w postępowaniu nadzwyczajnym, nawet jeśli w ocenie skarżącego wyłącza to wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości. Kwestia ta mogła być podnoszona w środkach odwoławczych na etapie postępowania zwykłego oraz w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Ten sposób zagospodarowania nieruchomości istniejący jeszcze przed datą [...] wrzesnia 2004 r. wskazuje na fakt, że wywłaszczona nieruchomość nie została nigdy wykorzystana na realizację celu wywłaszczenia. Okoliczności te potwierdzają zgromadzone w aktach sprawy dowody w postaci dokumentów urzędowych, jak również dokumentacja fotograficzna CODGiK z 1997 r. Reasumując istniejące w dniu wydania decyzji, a nieznane organowi orzekającemu o zwrocie dokumenty potwierdzają odmienną od postawionej przez skarżącego tezę o braku realizacji celu wywłaszczenia, a tym samym o braku podstaw do eliminacja decyzji zwrotowej z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym, jakim jest wznowienia postępowania administracyjnego Mając powyższe na uwadze, stosownie do treści art. 151 P.p.s.a. sąd oddalił skargę w powyższej sprawie.