II SA/Rz 953/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Ryszard Bryk /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 20 lutego 2008 r. sprawy ze skargi M. i S. Ś. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów -skargę oddala- II SA/Rz 953/07 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi M. i S.Ś. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nr [...] z dnia [...]r. – utrzymująca w mocy zaskarżoną odwołaniem przez w/w decyzję Starosty Nr [...] z dnia [...]r. odmawiającą wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków zmiany w zakresie konfiguracji działki nr 3283 przez skorygowanie granicy z działką nr 3281/1 z uwzględnieniem punktu 6005, który był wykazany w operacie pomiarowym włączonym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w P. w dniu [...]r., za numerem 3569-124/91. W podstawie prawnej decyzji organ odwoławczy powołał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 20 ust. 1 i 2, art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17.05.1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne /tekst jednolity Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027, z późn. zm./ oraz § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków /Dz. U. Nr 38, poz. 454/. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte przez Starostę na wniosek S.Ś. z dnia [...] r. Wnioskodawca żądał dokonania zmiany w ewidencji gruntów miasta P. /obręb 3/ w zakresie granicy pomiędzy jego działką nr 3283, a działką sąsiednią nr 3281/1 poprzez wykazanie punktu 6005, który został pomierzony w 1991 r. przy podziale działki 3281. Dodał, że w obecnie obowiązującym operacie ewidencji gruntów i budynków miasta P. punkt 6005 został pominięty. Starosta decyzją z dnia [...]r., Nr [...] odmówił wprowadzenia do ewidencji żądanej zmiany i wyjaśnił, że działka nr 3283 o pow. 0,0373 ha stanowi własność M. i S.Ś., którzy ją nabyli na podstawie umowy sprzedaży z dnia 26.07.2002 r., sporządzonej w formie aktu notarialnego. Natomiast działka nr 3281/1 o pow. 0,0178 ha stanowi własność M. i K.L. na podstawie umowy sprzedaży z dnia 16.01.2004 r., sporządzonej w formie aktu notarialnego. Na zlecenie K.L., uprawniony geodeta dokonał wznowienia granic działki nr 3281/1 z działkami 3280, 3281/2, 3283 i 3247 i w dniu 5.05.2006 r. właściciele tych działek podpisali protokół wznowienia granic, a opracowana dokumentacja geodezyjna została włączona do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w P. w dniu [...]r. za numerem 3569-49/2006. W związku z wnioskiem M. i S.Ś., organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające i ustalił, że pomiędzy właścicielami działek nr, nr 3283 i 3281/1 istnieje spór graniczny, który zdaniem tego organu powinien być rozstrzygnięty w odrębnym postępowaniu rozgraniczeniowym. W odwołaniu M. i S.Ś. powtórzyli argumenty przytoczone we wniosku i zarzucili, że punkt nr 6005 od 1992 r. wyznaczał granicę między działkami 6283, a sąsiednią działką nr 3281, która wówczas została podzielona na działki 3281/1 i 3281/2. Rozpoznając sprawę ponownie, organ odwoławczy opierając się na materiale dowodowym zebranym przez organ I instancji, również stwierdził, że skoro przedmiotowa granica jest sporna i wkracza w zakres prawa własności, zatem organ prowadzący ewidencję gruntów, nie jest właściwy do rozstrzygnięcia takiej sprawy. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie za pośrednictwem organu odwoławczego, skarżący M. i S.Ś. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzucili, iż została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa, a w szczególności art. 20, art. 22, art. 24, art. 24a ust. 12 ustawy z dnia 7.05.1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne przez niewłaściwe zastosowanie i błędną interpretację tych przepisów. Oprócz tego zarzucili, że stan faktyczny sprawy nie został prawidłowo ustalony, co ma bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w decyzji nie wskazano prawidłowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia i naruszono art. 107 k.p.a. oraz nie było podstaw prawnych do wydania zaskarżonej decyzji. Rozwijając te zarzuty, przede wszystkim zakwestionowali stanowisko organów, że przedmiotowa sprawa administracyjna wkracza w zakres prawa własności, i z tej racji organ prowadzący ewidencję nie może rozstrzygać sprawy dotyczącej własności. Podnieśli, że w państwowym zasobie geodezyjnym znajduje się dokumentacja geodezyjna z podziału działki nr 3281, sporządzona w 1992 r. przez uprawnionego geodetę K.K. Z dokumentacji tej wynika, że do roku 1992 punkt 6005 stanowił podstawę ustalenia granicy pomiędzy działkami 3283 i 3281. Istnienia tego punktu nie kwestionowali ówcześni właściciele w/w działek, tj. Z.T. i J.L. Punkt 6005 stanowił róg budynku nr 12, który był usytuowany na działce nr 3283 i wybudowany w 1932 r. Pominięcie tego punktu powoduje, że część budynku nr 12 znajduje się na działce nr 3281/1. W trakcie modernizacji ewidencji gruntów, popełniono oczywisty błąd i w opracowanym w 2000 r. operacie opisowo-kartograficznym oraz w zmodernizowanej ewidencji gruntów pominięto punkt 6005. W takim stanie rzeczy stan faktyczny istniejący w ewidencji gruntów jest w podanym zakresie sprzeczny i niezgodny z dokumentami stanowiącymi podstawę dokonywania wpisów w ewidencji gruntów i budynków. Błąd organu, nie może ograniczać prawa własności skarżących do działki nr 3283. Tym samym organy naruszyły w sposób rażący art. 20, 22 i art. 24 ust. 12 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Niezgodność stanu uwidocznionego w ewidencji gruntów i budynków z dokumentami stanowiącymi podstawę wpisu oraz stanem rzeczywistym, nie może być rozstrzygana w postępowaniu rozgraniczeniowym, bowiem w przedmiotowym przypadku nie istnieje spór co do zakresu własności i granicy pomiędzy działkami, lecz dotyczy usunięcia rażących nieprawidłowości w ewidencji gruntów i budynków. Należy zatem stwierdzić, że obowiązujące przepisy przewidują zmianę wpisów na skutek błędu popełnionego podczas modernizacji z winy organu, bez konieczności przeprowadzenia postępowania o rozgraniczenie. Dodali, że podpisując protokół wznowienia granic sporządzony przez geodetę T.S. właściciele działek nr, nr 3283 i 3281/1 potwierdzili, iż faktyczna granica pomiędzy tymi działkami biegnie z uwzględnieniem punktu nr 6005. Poza tym organ orzekający w przedmiotowej sprawie nie podał przepisów prawa materialnego, na których oparł rozstrzygnięcie. Zdaniem skarżących podstawą rozstrzygnięcia nie może być art. 20 i art. 22 ustawy z dnia 7.05.1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne, skutkiem czego organ naruszył art. 107 k.p.a. Odpowiadając na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestnicy M. i K.L. wnieśli o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Tytułem wprowadzenia do istoty sprawy, objaśnienia wymaga kwestia wynikająca z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm./. Z przepisu tego wynika, że wojewódzki sąd administracyjny kontroluje zaskarżony akt administracyjny pod względem zgodności z prawem /procesowym i materialnym/ i tym samym przy tej kontroli z reguły bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonego aktu administracyjnego /np. decyzji/. Zakres tej kontroli określa art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm./, zwanej dalej skrótem p.p.s.a. Według tego przepisu wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi /wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną/, czyli ma obowiązek brać pod uwagę naruszenia prawa, o jakich nie wspomniano w skardze. Jest to więc kontrola zupełna. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., przy ferowaniu orzeczenia, Sąd I instancji bierze pod uwagę stan faktyczny sprawy zawarty w aktach sprawy administracyjnej. Stan faktyczny sprawy jest następujący: Decyzją z dnia [...] r., Nr [...], Kierownik Urzędu Rejonowego zatwierdził projekt podziału działki nr 3281 o pow. 0,0376 ha, położonej w P. przy ul. R. i W., sporządzony przez uprawnionego geodetę K.K., na działkach nr 3281/1 o pow. 0,0173 ha i nr 3281/2 o pow. 0,0203 ha /k. 33 i 35 akt adm. I instancji/. W podanej sprawie została sporządzona n/w dokumentacja geodezyjna: 1) protokół graniczny, 2) szkic podstawowy i szkic pomiaru podziału, 3) obliczenie współrzędnych punktów granicznych, 4) obliczenie powierzchni ze współrzędnych, 5) projekt podziału działki nr 3281 /k. 12-32 akt adm. I instancji/. Z kserokopii tych dokumentów geodezyjnych wynika, że w rozprawie granicznej prowadzonej przez geodetę K.K. uczestniczyli: - Z.T. – właścicielka działki nr 3283, - J.L. – właściciel działki nr 3281, - S. i T.Ż. – właściciele działki nr 3280. W protokole granicznym m. innymi podano, że granica pomiędzy działkami nr, nr 3281 i 3283 biegnie od ulicy W. – ogrodzenie trwałe z siatki na podmurówce – wschodnia strona podmurówki, dalej pomiędzy budynkami 12 i 11 – granicą jest mur budynku nr 12, położonej na działce nr 3283. Przebieg tej granicy ilustruje szkic przebiegu granicy od punktu 6001 poprzez punkty 6002, 6003, 6004 i 6005 do punktu 6006 /chodnik przy ul. R./. Punkt 6005 stanowił róg muru budynku nr 12. Biorący udział w tej czynności oświadczyli, iż zgadzają się z granicami na mapie ewidencyjnej i podpisali protokół graniczny bez zastrzeżeń. Dokumentacja geodezyjna dotycząca podziału działki nr 3281 została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego w P. w dniu [...]r. za numerem 3569-124/91 /k. 10 akt adm. I instancji/. W roku 1999 rozpoczęto prace związane z modernizacją ewidencji gruntów i założenia ewidencji budynku. Prace te na zlecenie Starosty wykonywała Firma G. Sp. z o.o. w R. Firma ta sporządziła operat pomiarowy – zasób przejściowy /obręb 3/, operat opisowo-kartograficzny poz. Rej. 701-1152, które to dokumenty zostały przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w P. w dniu [...]r. za numerem 3569-276/99 /k. 36-39 akt adm. I instancji/. Umową sprzedaży z dnia [...]r., sporządzonej w formie aktu notarialnego Nr Rep. A 4600/2002, skarżący M. i S.Ś. nabyli od Z.T. działkę nr 3283, o pow. 0,0373 ha, położoną w P. przy ul. R. 12 /protokół z badania Księgi Wieczystej Nr 1366 prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P., k. 79 akt adm. I instancji/. Natomiast M. i K.L. nabyli działkę nr 3281/1 o pow. 0,0178 ha, położoną w P. przy ul. R. 11 od J.L. na podstawie umowy sprzedaży z dnia [..]r., sporządzonej w formie aktu notarialnego Rep. A Nr [...]/wypis z rejestru gruntów z [...]r., k. 70 akt adm. I instancji/. W kwietniu 2006 r. K.L. zlecił uprawnionemu geodecie T.S., prowadzącemu działalność gospodarczą w zakresie usług geodezyjnych, dokonanie prac geodezyjnych związanych ze wznowieniem granic działki nr 3281/1. Wymieniony geodeta zawiadomił zleceniodawców oraz właścicieli działek graniczących z działką nr 3281/1 o terminie czynności wznowieniowej na gruncie. Taka czynność została dokonana w dniu 5.05.2006 r. i w czynności tej uczestniczyli: M. i K.L., T.Ż. i jego córka K.S. oraz skarżący S.Ś. Nie uczestniczyła M.Ś., ale o czynności była prawidłowo zawiadomiona w dniu 25.04.2006 r. Zawiadomienie dla małżonków M. i S.Ś. odebrała córka M.M. Ze sprawozdania technicznego wynika, iż w/w geodeta przy wznowieniu granic działki nr 3281/1 korzystał z następujących dokumentów: - z mapy ewidencyjnej w skali 1:500, - zarysu pomiarowego sporządzonego w okresie modernizacji operatu ewidencji gruntów, - operatu podziału działki nr 3281, - szkicu polowego z pomiaru bezpośredniego wykonanego w latach 40 ubiegłego wieku przez inż. C. Na podstawie tych dokumentów ustalił na gruncie i pokazał zainteresowanym przebieg granicy według stanu ewidencyjnego. Granica według stanu ewidencyjnego między działkami 3281/1 i 3283 biegnie od punktu 3110668 i przecina ścianę budynku nr 12 skarżących w odległości 17 cm od narożnika starego budynku oraz 9 cm na narożu nowowybudowanego budynku skarżących. Przebieg opisanej granicy obrazuje szkic ze wznowienia znaków granicznych /k. 53/2 i 55 i 59 akt adm. I instancji/. Geodeta T.S. w sprawozdaniu technicznym stwierdził, że granica między w/w działkami jest "inna na zmodernizowanej mapie ewidencji gruntów jak na mapie podziału działki 3281 – punkt nr 6005 którym był róg budynku starego przed rozbudową nie został wprowadzony do zmodernizowanego operatu ewidencji gruntów i dlatego też granica własności biegnie po budynku Ś. O tym fakcie poinformowałem.". Zaznaczył, iż pomiaru kontrolnego wznowionych granic dokonał metodą biegunową. Na powołanym szkicu geodeta zaznaczył przebieg granicy z uwzględnieniem punktu 6005 /załom w kierunku działki nr 3281/1/. S.Ś., obecny przy okazaniu granicy ewidencyjnej, nie zgłosił do niej żadnych uwag i zastrzeżeń i podpisał protokół ze wznowienia granic działki nr 3281/1. Z treści tego protokołu również wynika /k. 55 akt adm. I instancji/, iż przed podpisaniem protokół był odczytany, a w tekście protokołu jest zapis: "Na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 17.05.1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz. U. Nr 100, poz. 1086, z późn. zm./, strony mogą wystąpić do sądu o rozstrzygnięcie sprawy, jeśli wyniknie spór co do położenia znaków granicznych". Dokumentacja geodezyjna związana ze wznowieniem granic działki 3281/1 została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 30.08.2006 r., za numerem 3569/49/2006 /k. 43 akt adm. I instancji/. W dniu 21.08.2007 r., organ I instancji dokonał oględzin i na ich podstawie ustalił, że faktyczna granica między działkami 3281/1 i 3283 przebiega w sposób następujący: - odcinek AB – wzdłuż zwartej zabudowy /przylegające do siebie budynki nr 11 i 12/, - odcinek BC – wzdłuż murowanej ściany budynku nr 12 i przylegającego szczątkowego muru, - odcinek CD – wzdłuż murowanej ściany budynku nr 12, - odcinek DE – wzdłuż murowanej ściany nowo dobudowanej przybudówki do budynku nr 12, Jest to dobudówka szczękowa, jednokondygnacyjna zakończona wylewką tarasową wystającą około 11 cm od muru w kierunku działki nr 3281/1, - odcinek EF – wzdłuż trwałego ogrodzenia z siatki metalowej na podmurówce /k. 84-87 akt adm. I instancji/. W protokole oględzin zanotowano stanowiska stron, a mianowicie: M. i S.Ś. podtrzymali żądanie, czyli wnieśli o skorygowanie granicy z uwzględnieniem punktu nr 6005, czyli granicy okazanej na gruncie przez geodetę K.K. w trakcie podziału działki nr 3281. Właściciele działki nr 3281/1 nie wyrazili na to zgody i podnieśli, że kupili w/w działkę /2004 r./ w granicach określonych w ewidencji gruntów. Dodali, że obecnie nie istnieje róg budynku, oznaczony nr 6005, ponieważ został zabudowany. Powołali się na wznowienie granic działki nr 3281/1. Wyrokiem z dnia [...]r., sygn. akt II SA/Rz 180/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił wcześniejszą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [....]r., nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty z dnia [...]r., Nr [...] odmawiającą wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów miasta P. obręb 3, dotyczących granicy działki nr 3283 z działką nr 3281/1 przez wykazanie punktu nr 6005 oraz zmiany konfiguracji działki nr 3283 /k. 3-8 akt adm. I instancji/. Przyczyną kasacji było naruszenie prawa procesowego, bowiem organy nie zauważyły, że wniosek M. i S.Ś. z dnia 3.08.2006 r. nie został podpisany przez M.Ś. We wskazówkach co do dalszego postępowania, Sąd wskazał, aby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ I instancji wezwał M.Ś. do uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 k.p.a. braku formalnego wniosku przez jego podpisanie. Z tych względów, Sąd nie kontrolował zaskarżonej decyzji z dnia [...]r. pod względem merytorycznym. Uzupełniony wniosek zawierający również podpis M.Ś. został złożony w Starostwie Powiatowym w dniu [...]r. /k. 1-2 akt adm. I instancji/. Przedstawiony przez Sąd stan faktyczny sprawy, wynikający z akt sprawy administracyjnej, co do istotnych faktów jest zbieżny z ustaleniami faktycznymi orzekających organów. Zdaniem Sądu ustalony stan faktyczny był wystarczający w rozumieniu art. 77 § 1 k.p.a. do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organy geodezyjne, wobec czego nie jest trafny zarzut zawarty w skardze, że poczynione przez organy ustalenia faktyczne są nieprawidłowe. Z ustalonego stanu faktycznego, a w szczególności ze sprawozdania technicznego sporządzonego przez geodetę T.S. w sprawie wznowienia granic działki nr 3281/1 wynika, że w trakcie modernizacji ewidencji gruntów w obrębie nr 3 prowadzonej w latach 1999-2000 pominięto punkt 6005 /załom kilkunastocentymetrowy w kierunku działki nr 3281/1/. W zmodernizowanym operacie po prostu wyprostowano granicę między działkami 3283 i 3281/1. Z.T., ówczesna właścicielka działki nr 3283, po zapoznaniu się z danymi zawartymi w projekcie operatu ewidencyjnego modernizacji ewidencji gruntów /m. innymi z mapą ewidencyjną/, nie zgłaszała uwag i zastrzeżeń do tej zmiany. Dodać też należy, że pominięcie punktu 6005, nie miało wpływu na powierzchnię tej działki. Skarżący i uczestnicy M. i K.L. nabyli swoje działki /3283, 3281/1/ w latach 2002 i 2004, według danych /położenie, granice, obszar/ z ewidencji gruntów zawartej w zmodernizowanym operacie ewidencyjnym. Z wypowiedzi właścicieli działek 3283 i 3281/1, zanotowanych w protokole oględzin z dnia [...]r., wyraźnie wynika, że granica między tymi działkami jest sporna i tym samym przedmiotem sporu jest również kwestia zasięgu prawa własności. Źródłem tego sporu jest okoliczność, iż skarżący zdaniem uczestników M. i K.L. przy wznoszeniu dobudówki przekroczyli granice działki /wystająca wylewka tarasu, k. 87 akt adm. I instancji/. Twierdzili, że nabyli działkę nr 3281/1 w granicach określonych w ewidencji gruntów. Odmienne stanowisko prezentowali skarżący i twierdzili, że nie jest to spór o własność, lecz sprawa dotyczy naprawienia omyłki popełnionej w trakcie modernizacji ewidencji gruntów. Dokonując subsumcji stanu faktycznego z przepisami prawa, Sąd in merito stanął przed problemem, czy przedmiotowa sprawa administracyjna powinna być rozstrzygnięcia jako sprawa z zakresu ewidencji gruntów, w trybie § 36 lub § 37 i § 54 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001 r. /Dz. U. Nr 38, poz. 454/, czy też ma ona charakter własnościowy /spór o granice/, tak jak to przyjęły orzekające organy i wtedy powołane przepisy nie mogłyby być stosowane, bo ewidencja gruntów nie stanowi postępowania w sprawie rozstrzygnięcia sporów o własność, co wynika z art. 2 pkt 8, art. 20 ust. 1 i 2 i art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17.05.1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne /tekst jednolity Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027, ze zm./. W zaistniałych okolicznościach, a w szczególności z uwzględnieniem takich faktów jak: niekwestionowanie granicy w zmodernizowanym operacie ewidencyjnym przez poprzednią właścicielkę działki nr 3283, nabycie tejże działki oraz działki sąsiedniej nr 3281/1 w granicach określonych w powołanym operacie, przemawia zdaniem Sądu za wyłączeniem stosowania przepisów rozporządzenia z 2001 roku. W związku z tym, Sąd podzielił stanowisko organów, iż sprawa dotyka prawa własności i w związku z tym i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Z podanych względów chybione są zarzuty podniesione w skardze, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 20, art. 22, art. 24 i art. 24a ust. 12 – Prawo geodezyjne i kartograficzne z 1989 r. Skoro orzekające organy trafnie przyjęły, iż przedmiotem sporu jest zasięg prawa własności, zatem nie mogły tej sprawy rozstrzygać w postępowaniu z zakresu ewidencji gruntów.