II SA/Rz 954/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Sędzia NSA Małgorzata Wolska po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E.R. na złożoną przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej propozycję warunków zatrudnienia z dnia [...] maja 2017 r. znak: [...] - p o s t a n a w i a - odrzucić skargę. Pismem z dnia 9 sierpnia 2017 r. (data wpływu do organu – 9 sierpnia 2017 r.) E.R. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej (zwany dalej: DIAS) z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] (odebrane przez skarżącego dnia 29 maja 2017 r.) a stanowiące propozycję określającą warunki zatrudnienia. Z akt sprawy wynika, że DIAS, działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm. – zwanej dalej "ustawą wprowadzającą"), wskazanym wyżej pismem złożył E.R. propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w ramach umowy o pracę na czas nieokreślony, na stanowisku: starszy kontroler skarbowy. Powyższą propozycję E.R. otrzymał w dniu 29 maja 2017 r. (co potwierdził własnoręcznym podpisem). Oświadczeniem z dnia 7 czerwca 2017 r. E.R. przyjął przedstawioną mu przez DIAS propozycję. Wcześniej, bo pismem z dnia 29 maja 2017 r., skarżący skierował do DIAS wezwanie do złożenia propozycji służby, uznając że otrzymana w dniu 29 maja 2017 r. propozycja pracy, stanowi oczywistą omyłkę, a to z uwagi na brzmienie art. 165 ust. 3 i ust. 7 ustawy wprowadzającej, stanowiącego, że dotychczasowi funkcjonariusze Służby Celnej stają się funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej i do dnia 31 maja 2017 r. otrzymają propozycję służby. W odpowiedzi na powyższe DIAS w piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. ([...]) poinformował, że w propozycji pracy z [...] maja 2017 r. wskazano, iż zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu będą obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017 r. Stosowne oświadczenie zostało złożone w dniu 13 czerwca 2017 r., co oznacza, że stosunek służby z dniem wskazanym w propozycji przekształcił się w stosunek pracy ze skutkiem od dnia 1 czerwca 2017 r. (powyższe wynika z art. 171 ust. 1 ustawy wprowadzającej). Organ zaznaczył też, że na mocy art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej, charakter decyzji administracyjnej posiada jedynie propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Tym samym propozycja pracy nie stanowi decyzji administracyjnej, a w konsekwencji nie mają zastosowania przepisy K.p.a. Z akt sprawy wynika także, że pismem z dnia 12 czerwca 2017 r. skarżący skierował do DIAS wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z żądaniem przedstawienia mu propozycji służby. W odpowiedzi DIAS podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko. W tych okolicznościach E.R. pismem datowanym na dzień 9 sierpnia 2017 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na złożoną w dniu 29 maja 2017 r. propozycję pracy, uznając ją za czynność lub akt z zakresu administracji publicznej o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r., poz. 1369 ze zm. - określanej dalej jako "P.p.s.a."). Zaskarżonej propozycji pracy zarzucił nieważność i bezprawność, a w szczególności naruszenie art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ustawy wprowadzającej, a także naruszenie art. 179 i art. 180 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej poprzez faktyczne zwolnienie go ze służby mimo braku przesłanek wskazanych w przepisach ostatnio wymienionej ustawy. Skarżący podniósł także zarzut niekonstytucyjności zaskarżonego aktu/czynności poprzez niezgodność z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 i art. 60 Konstytucji RP. Z "ostrożności procesowej", w sytuacji uznania przez Sąd, że możliwe było składanie funkcjonariuszom propozycji pracy, skarżący zawnioskował o uznanie, że nie było to "właściwe w stosunku do jego osoby", bowiem prawidłowe zastosowanie przesłanki z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej powinno prowadzić do przedłożenia mu propozycji służby. Wobec powyższych zarzutów E.R. zawnioskował o uchylenie zaskarżonego aktu lub czynności, a w przypadku uznania przez Sąd, że propozycja pracy stanowi decyzję, to o "wyraźne podkreślenie tego elementu w wyroku i uzasadnieniu Sądu", gdyż może to mieć istotny wpływ na jego prawa i obowiązki. W rozwinięciu zarzutów podał, że od 1997 r. pełnił służbę w Służbie Celnej, do końca lutego 2017 r. na stanowisku młodszy ekspert Służby Celnej w stopniu aspirant celny. Następnie na mocy art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 ustawy wprowadzającej otrzymał propozycję pracy, z którą się nie zgadza, gdyż powinien mieć przedstawioną propozycję służby. Propozycję pracy przyjął będąc pod "przymusem prawnym i ekonomicznym". Jego zdaniem, skoro jest tak jak twierdzi organ, że przedstawiona propozycja nie stanowi decyzji administracyjnej, to ma on inną prawnie dopuszczalną do zaskarżenia formę – w ocenie skarżącego jest to inna czynność lub akt o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W innym wypadku naruszona byłaby konstytucyjna zasada prawa do sądu. Podkreślił, że ustawodawca w ustawie wprowadzającej nie przewidział w ogóle prawnej możliwości "ucywilnienia" funkcjonariuszy. W odpowiedzi na skargę DIAS wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie. Wskazał, że w art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej ustawodawca wyraźnie sprecyzował, że charakter decyzji posiada jedynie propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Zatem propozycja pracy nie stanowi decyzji administracyjnej. Wyjaśnił także, że po dniu wejścia w życie przepisów ustawy wprowadzającej i ustawy o KAS, w sprawach wynikających ze stosunku pracy stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 165 ust. 3). W przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w propozycji dotychczasowy stosunek służby przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony (art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy wprowadzającej). DIAS zaznaczył, że skoro do skarżącego do dnia określonego w przyjętej propozycji zastosowanie znajdowały przepisy uchylonej ustawy o Służbie Celnej, a od dnia jej przyjęcia (z uwagi na charakter warunków zatrudnienia) zastosowanie mają przepisy ustawy o służbie cywilnej, to nie mają zastosowania wskazane w skardze art. 179 i art. 180 ustawy o KAS, i nie doszło do ich naruszenia. Jako niezasadne organ uznał także wskazywane w skardze naruszenie art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ustawy wprowadzającej poprzez nieprzedłożenie skarżącemu propozycji służby. Wyjaśnił, że art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej uprawniał DIAS w R. do przedstawienia w terminie do 31 maja 2017 r. propozycji nowych warunków zatrudnienia albo służby. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby winna uwzględniać potrzeby pracodawcy oraz posiadane przez skarżącą kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. Zdaniem organu przepis ten w żadnym wypadku nie przesądza o charakterze propozycji – służby czy zatrudnienia. Brzmienie tego przepisu, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, wyczerpuje przypadek, kiedy dyrektor izby administracji skarbowej przedkłada pracownikom oraz funkcjonariuszom (koniunkcja – pracownikom i funkcjonariuszom) pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby (alternatywa – albo jedno albo drugie). Na zasadność takiej wykładni wskazuje brzmienie kolejnych przepisów m. in. art. 170 ust. 1 czy art. 171 ust. 2 ustawy wprowadzającej. Jako niezasadny DIAS uznał zarzut o niekonstytucyjności propozycji warunków zatrudnienia i naruszenie zasady równości. Natomiast wniosek o odrzucenie skargi uzasadnił interpretacją a contrario treści art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej, prowadzącą jednoznacznie do wniosku, że złożenie funkcjonariuszom pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia nie ma charakteru administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres sądowej kontroli administracji określony został w ustawie P.p.s.a. Stosownie do art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Warunkiem merytorycznego rozpatrzenia skargi jest złożenie jej od aktu lub czynności objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2 P.p.s.a. Zatem obejmuje orzekanie w sprawach skarg na enumeratywnie wyliczone w tym przepisie akty i czynności organów administracji publicznej, a także na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postepowania przez te podmioty. Skarga do sądu administracyjnego przysługuje m. in. na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1), inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935) postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Z powyżej cytowanych przepisów jednoznacznie wynika, że podstawową przesłanką dopuszczalności skargi jest wymóg, by zaskarżona forma działania administracji publicznej należała do kategorii takich aktów lub czynności, które są kontrolowane przez sąd administracyjny. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. Warunkiem merytorycznego rozpoznania sprawy jest uprzednie zbadanie skargi pod względem jej dopuszczalności. Dopiero stwierdzenie, że dana sprawa podlega właściwości sadów administracyjnych otwiera drogę do oceny kwestionowanego skargą aktu lub czynności. W przedmiotowej sprawie skarga E.R. (dotychczasowy funkcjonariusz celny) dotyczy przedstawionej mu, pismem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej. Zdaniem orzekającego w niniejszej sprawie Sądu przedmiot skargi nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych, nie stanowi bowiem skargi na żadną z form działania organów administracji publicznej wymienioną w wyżej przytoczonym katalogu. Wbrew twierdzeniom skarżącego, pisemna propozycja nowych warunków zatrudnienia nie jest aktem lub czynnością o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Wyjaśnić należy, że akty lub czynności podlegające kontroli sądu administracyjnego muszą spełniać następujące warunki: nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, winny mieć charakter publicznoprawny, być skierowane do indywidualnego podmiotu oraz dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ostatni warunek oznacza, że musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku (tak m.in. w postanowieniu NSA z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II GSK 265/07). Powyższe wskazuje, że czynność z zakresu administracji publicznej może podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego jedynie, gdy z jej treści wynika przyznanie stronie uprawnień lub nałożenie na nią określonych obowiązków a czynności te wynikają z władczego działania organu. Jak wyżej zaznaczono złożona w niniejszej sprawie skarga dotyczy przedstawienia propozycji nowych warunków zatrudnienia. Tryb wydawania pisemnych propozycji określających nowe warunki zatrudnienia w korpusie służby cywilnej albo pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej uregulowany został w przepisach ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Zgodnie z art. 165 ust. 3 powołanej ustawy, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stają się z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość pracy i służby. W sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe. Natomiast z ust. 7 tego przepisu wynika, że dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, (art. 170 ust. 2 ww. ustawy). Natomiast w myśl art. 171 ust. 1 tej ustawy w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy: 1/ stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, 2/ stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej – przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej. Analiza przepisu art. 169 ww. ustawy prowadzi do wniosku, że tryb odwoławczy (oraz prawo do skargi do sądu administracyjnego) został przewidziany jedynie w przypadku przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. W ust. 4 tego przepisu postanowiono wprost, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno- Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 7). Z treści pisma stanowiącego propozycję nowych warunków zatrudnienia w służbie cywilnej a także z przepisów stanowiących podstawę jego wydania wynika zatem, że propozycja przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy nie spełnia powołanych powyżej kryteriów aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej mowa jest bowiem wyłącznie o propozycji skierowanej do pracownika lub funkcjonariusza, w odniesieniu do której powinien zająć on stanowisko w terminie 14 dni. Dopiero po upływie tego okresu i w zależności od podjętej decyzji następują określone w ustawie skutki prawne polegające bądź na przekształceniu stosunku służbowego w stosunek pracy (art. 171 ust. 1), bądź też na jego wygaśnięciu (at. 170 ust. 1 pkt 2). Wobec tego przedmiotowa propozycja (pismo z dnia 19 maja 2017 r.) bezpośrednio nie kształtowała w sposób jednostronny praw i obowiązków strony skarżącego. Nie można jej także uznać za akt o charakterze zewnętrznym, obejmującym władcze działanie organu z zakresu administracji publicznej. Strona skarżąca w niniejszej sprawie nie pozostaje w typowej dla stosunku administracyjnego sytuacji charakteryzującej się brakiem równorzędnej pozycji podmiotów, z których jeden (administrujący) w sposób jednostronny podejmuje względem drugiego (administrowanego) władcze rozstrzygnięcie, drugi zaś zobowiązany jest się mu podporządkować pod rygorem przymusowej egzekucji. Oczywiście nie można przyjąć, że strona skarżąca znajduje się na równorzędnej pozycji względem organu. Jej sytuacja nie wynika jednak z działań podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej, lecz wiąże się z relacjami służbowymi z uwagi na wiążący strony stosunek zatrudnienia (por. postanowienie WSA we Wrocławiu z 25 września 2017 r., sygn. IV SA/Wr 433/17 i IV SA/Rz 518/17 – publ. baza orzeczeń: www.orzeczenia.nsa.gov.p.). Brak zatem podstaw do uznania, jak chce tego strona skarżąca, że kwestionowana pisemna propozycja przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy, stanowi inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a, a tym samym, że możliwe jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Tut Sąd podziela pogląd zawarty w postanowieniach z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. I OSK 2587/17, I OSK 2645/17, I OSK 2794/17, I OSK 2800/17, I OSK 2830/17 (wszystkie dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl), w których NSA stanął na stanowisku, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach – w ramach pracowniczego stosunku zatrudnienia z uwagi na jej charakter nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów K.p.a. Przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS propozycja nie stanowi też aktu lub czynności o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a. Nie dotyczy ona bowiem bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa, a przede wszystkim pozostaje w sferze podległości służbowej – art. 5 pkt. 2 P.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. W analizowanym przypadku organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji. Tym samym propozycja o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie stanowi czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., co oznacza że skarga funkcjonariusza celnego na propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby jest niedopuszczalna. Wyjaśnić także należy skarżącemu, że ustawodawca pozostawił organom autonomiczne prawo do decydowania o tym czy w ogóle danej osobie zostanie złożona propozycja dalszego zatrudnienia bądź służby oraz wyboru rodzaju zatrudnienia. Nadto w przepisach ustawy wprowadzającej brak jest unormowań, które umożliwiałyby zobowiązanie organu do złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi celnemu propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. Skoro od przedstawionej skarżącemu pisemnej propozycji określającej warunki zatrudnienia nie przysługiwał żaden środek zaskarżenia na drodze administracyjnej, jak również nie stanowiła ona aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i nie jest żadną z prawnych form działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego, to skarga E.R. podlega odrzuceniu. W tych okolicznościach, uznać należy, że sprawa nie mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego, a skarga podlega odrzuceniu, o czym orzeczono na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a.