II SA/Rz 955/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2018 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości -skargę oddala- II SA/Rz 955/17 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi J.R. jest decyzja Wojewody P. z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Na podstawie akt sprawy Sąd ustalił, że wnioskiem z dnia 10 października 2007 r., J.R. wystąpił do Prezydenta Miasta R. o zwrot nieruchomości oznaczonej jako parcele gruntowe nr 2085 o pow. 0,2014 ha, 2086 o pow. 0,0139 ha, 2087 o pow. 0,0087 ha, 2088/1 o pow. 0,3271 ha. Parcelom nr 2085, 2086, 2087, 2088/1 odpowiadają obecnie części działek nr: 1571/5, 1571/12, 1571/17, 1571/18, 1571/19, 1570, 1572, 1552/98, 1552/100 poł. w obr. 207 R.-Ś. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. [...] działając na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej "k.p.a.") Wojewoda P. wyłączył Prezydenta Miasta R. od prowadzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w obr. 207 R.- Ś., oznaczonej jako części działek nr: 1571/5, 1571/12, 1571/17, 1571/18, 1571/19, 1570 i wskazał jako organ właściwy do rozstrzygnięcia sprawy Starostę R. Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] Prezydent Miasta R. działając na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 i art. 216 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 121, dalej "u.g.n.") orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości stanowiącej niewydzieloną część działki ewidencyjnej nr 1572 o pow. 0,1720 ha obj. Kw nr [...] pozostającej własnością Skarbu Państwa, w wieczystym użytkowaniu A Sp. z o.o. w ½ cz., Kancelarii Prawnej Radca Prawny T.L. oraz użytkowaniu B S.A. (pkt I) oraz o odmowie zwrotu nieruchomości składającej się z niewydzielonych części działek nr 1552/98 o pow. 0,1515 ha i 1552/100 o pow. 0,1503 ha obj. Kw nr [...], stanowiących własność Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko-Własnościowej "[...]" oraz osób fizycznych (pkt II). Niewładanie nieruchomościami objętymi wnioskiem przez Skarb Państwa ani jednostkę samorządu terytorialnego stanowiło przyczynę wydania decyzji odmownej. W odwołaniu od wskazanej wyżej decyzji Prezydenta Miasta J.R. zarzucił wadliwe zebranie oraz nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący i wnikliwy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym niewyjaśnienie kiedy i w jakich okolicznościach doszło do oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste oraz jej sprzedaży. Zarzucił niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz stanu prawnego stanowiących podstawę prawną do zwrotu nieruchomości, w tym okoliczności warunkujących uwzględnienie wniosku skarżącego. W ocenie odwołującego uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymaganiom ustawowym tj. bez wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji oraz wykładni przepisów w kwestii spełnienia przesłanek do zwrotu nieruchomości, naruszenie art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie oraz naruszenie art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez jego niezastosowanie. Opisaną na wstępie decyzją Wojewoda P. działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej "k.p.a.") w związku z art. 9a u.g.n. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Bezspornym w sprawie jest, iż na podstawie decyzji o lokalizacji szczegółowej wydanej przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia [...] lutego 1963 r., znak: [...], wnioskowane do zwrotu działki przeznaczone były pod budowę bloku Międzyosiedlowego R. przy ul. [...], [...], [...], [...] oraz [...]. Z akt sprawy I instancji oraz odpisu zupełnego z księgi wieczystej Kw [...] wynika, że działka nr 1572 na podstawie decyzji Wojewody R. z dnia [...] grudnia 1993 r. Nr [...], Zarządzenia Ministra Łączności z dnia 28 listopada 1991 r. oraz Aktu przekazania z 10 kwietnia 1992 r. została oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz B S.A. z siedzibą w W. Wpis prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej nastąpił dnia [...] lipca 2004 r. na wniosek złożony 2 lipca 2004 r. Następnie, aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 2016 r. Rep. A Nr [...], użytkownik wieczysty sprzedał przysługujące mu prawo na rzecz A Sp. z o.o. w ½ cz., Kancelarii Prawnej Radca Prawny T.L. w ½ cz. Natomiast działki o nr: 1552/98 i 1552/100 na podstawie umowy sprzedaży z dnia 18 czerwca 2001 r. Rep. A Nr 3833/01 zostały zbyte na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko- Własnościowej "[...]" w R., która następnie zbyła część udziałów w gruncie wraz ze sprzedażą lokali osobom fizycznym. Organ odwoławczy wskazał na przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości określone w art. 136 i 137 u.g.n. Podzielając co do zasady stanowisko organu I instancji co do treści rozstrzygnięcia wyjaśnił, że rozstrzygnięcie organu I instancji powinno zostać oparte na innych przesłankach niż wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w składzie 7 sędziów NSA W-wa z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 3/14 nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie władają nieruchomością z uwagi na ustanowione na niej prawo użytkowania wieczystego. Za wskazanym stanowiskiem przemawia cywilnoprawny charakter roszczenia o zwrot nieruchomości. Realizacja tego roszczenia - przeniesienie własności nieruchomości ze Skarbu Państwa z powrotem na wywłaszczonego właściciela lub na jego następcę - następuje w drodze postępowania administracyjnego. Ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości ma charakter konstytutywny, wywołuje skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności na poprzedniego właściciela i stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej. Z tych względów postępowanie administracyjne może się toczyć, jeśli istnieje niebudzący wątpliwości stan prawny, z którego wynika, że Skarb Państwa (lub jednostka samorządu terytorialnego) jest właścicielem nieruchomości. Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w sytuacji gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 u.g.n. przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna, zgodnie z zasadą, że nikt nie może przenieść na drugą osobę więcej praw, aniżeli sam posiada. Uwzględnienie wniosku o zwrot nieruchomości będącej własnością podmiotu publicznoprawnego i jednocześnie oddanej w użytkowanie wieczyste prowadziłoby do oczywistej kolizji z art. 232 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, zgodnie z którym jedynie grunty Skarbu Państwa i jednostki samorządu terytorialnego mogą być przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie bez znaczenia jest, że w obowiązującym porządku prawnym nie jest dopuszczalne pozbawienie użytkownika wieczystego jego prawa na drodze administracyjnej. Jednocześnie Wojewoda zaznaczył, że zgodnie z przywołaną wyżej uchwałą roszczenie poprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, która nie została użyta na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w przypadku jej wcześniejszego zbycia przez wywłaszczyciela, nie może być zrealizowane w naturze, ale nie oznacza to pozbawienia w ogóle jakichkolwiek praw wywłaszczonego. Oznacza to tyle, że roszczenie to nic może być zrealizowane w drodze restytucji własności na podstawie aktu administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie J.R. określił zaskarżoną decyzję jako krzywdzącą i niesprawiedliwą. Według jego oceny działki nie zostały zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia. Na działce nr 1572 nie zrealizowano celu wywłaszczenia jakim była budowa bloku mieszkalnego, a wybudowano budynki Poczty Polskiej po wyburzeniu usytuowanego tam budynku handlowo – usługowego. Biuro Gospodarki Mieniem nie poinformowało skarżącego o prawie pierwokupu działek, a zbyło działkę na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko Własnościowej – [...] bez wiedzy skarżącego. Wedle skarżącego jego słuszne racje potwierdza fragment decyzji stanowiący o wyłączeniu roszczenia poprzedniego właściciela o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie użytej na cel wywłaszczenia w przypadku zbycia przy jednoczesnym prawie do skorzystania z innych praw. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jako nieuzasadniona, została przez Sąd oddalona w całości. W pierwszej kolejności wypada podnieść, iż istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.). Zakres tej kontroli natomiast wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Stosownie to tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem tylko wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). W roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wyposaża byłego właściciela lub jego prawnego następcę art. 136 ust. 3 u.g.n. Roszczenie to uznaje się za uzasadnione wówczas, gdy wywłaszczona nieruchomość, stosownie do art. 137, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W art. 137 ust. 1 u.g.n. ustawodawca postanowił, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W orzecznictwie podkreśla, iż regulacje art. 136 i art. 137 u.g.n. stanowią prawną barierę przed przedwczesnym albo pochopnym wywłaszczeniem nieruchomości z punktu widzenia jej niezbędności dla zrealizowania celu wywłaszczenia. Decyzja o zwrocie nieruchomości skutkuje restytucją stanu własności sprzed przymusowego jej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie Wojewoda wykazał przekonująco niezaistnienie przesłanek warunkujących legalność zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, zarówno w całości jak również i w części. Przeszkodą do restytucji prawa własności jest przeniesienie władztwa nad nieruchomością wywłaszczoną na osoby trzecie. Organ odwoławczy prawidłowo ustalił aktualny stan prawny nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W oparciu o operat geodezyjno-prawny wyjaśniono bowiem, że byłym parcelom gruntowym 2085, 2086, 2087, 2088/1, odpowiada 9 działek o nr: 1571/5, 1571/12, 1571/17, 1571/18, 1571/19, 1570, 1572, 1552/98, 1552/100. Działki te są położone w obr. 207 Rzeszów-Śródmieście i w akcie wywłaszczenia były przeznaczone pod budowę bloku mieszkaniowego. Prezydent Miasta R. orzekał w pierwszej instancji wyłącznie co do części zgłoszonego wniosku o zwrot w zakresie działek o nr 1572, 1552/98, 1552/100, co jest konsekwencja postanowienia Wojewody P. z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], o wyznaczeniu Starosty R. jako organu właściwego do rozstrzygnięcia sprawy zwrotu w zakresie działek stanowiących obecnie własność Gminy Miasto R. Na podstawie treści ksiąg wieczystych ustalono, iż działka o nr 1552/98 i 1552/100, stanowi przedmiot współwłasności Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko – Własnościowej [...] oraz osób fizycznych. Natomiast działka o nr 1572, pozostaje własnością Skarbu Państwa w wieczystym użytkowaniu Kancelarii Prawnej Radca Prawny T.L. oraz A Spółki z o.o. Zdaniem Sądu, Wojewoda słusznie uwzględnił w motywach decyzji odmownej argumentację wywodzącą się z uchwały 7 sędziów NSA z 13 kwietnia 2015 r. sygn. I OPS 3/14, CBOSA. W tezie tej uchwały stwierdzono: Jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n., podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy. NSA uzasadniając to stanowisko stwierdził, iż prawo własności "nowego" właściciela nieruchomości nabytej uprzednio drogą wywłaszczenia pozostaje w kolizji z prawem do zwrotu nieruchomości wywłaszczonego właściciela. Rozwiązanie tej kolizji należy do sądu powszechnego, z uwzględnieniem zasady państwa prawa i sprawiedliwości społecznej oraz zasady stabilności stosunków prawnych. Jeżeli nowy właściciel nabył swoje prawo w dobrej wierze, to korzysta z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. W obrocie prawnym zasada ochrony praw osób trzecich działających w dobrej wierze i zasada bezpieczeństwa tego obrotu służą ochronie prawnej osób działających w zaufaniu do treści ksiąg wieczystych. możliwość podważenia czynności prawnej, na mocy której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego utraciły władztwo nad nieruchomością, nie ma bezpośredniego znaczenia w sprawie administracyjnej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli w aktualnym stanie prawnym nieruchomość nie jest własnością Skarbu Państwa (jednostki samorządu terytorialnego) i z tego powodu nie może być zwrócona. To, czy poprzedni właściciel (jego spadkobierca) podejmie działania w celu podważenia czynności prawnych, które spowodowały przeniesienie własności nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, z tego powodu, że zostały naruszone jego prawa, zależy od jego woli. Z powyższego wynika, że dopóki w obrocie prawnym istnieją akty przenoszące prawo własności na osoby trzecie, to wykreowany tymi aktami stan prawno – rzeczowy stanowi negatywną podstawą zwrotu nieruchomości. W świetle powyższej uchwały NSA, którą WSA jest związany mocą art. 269 § 1 P.p.s.a., za zasadne uznać należało stanowisko Wojewody, iż roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego, nie zaś przeciwko osobom prywatnym które nabyły prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego. Wyzbycie się tytułu prawnego do nieruchomości oznacza po stronie organu brak legalnych możliwości zwrotu nieruchomości choćby nie została ona wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Innymi słowy, ze względu na istniejącą przeszkodę restytucji stanu własności, stan zagospodarowania nieruchomości nie przesądza o ewentualności jej zwrotu. W takich okolicznościach decyzja nakazująca zwrot nieruchomości byłaby aktem niewykonalnym, skoro Skarb Państwa nie dysponuje wywłaszczoną nieruchomością. Sąd podziela także stanowisko Organu co do kluczowego znaczenia w niniejszej sprawie art. 232 K.c., który nie pozwala na ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości prywatnej. Taki skutek przyniosłaby bowiem decyzja nakazująca zwrot nieruchomości znajdujących się w wieczystym użytkowaniu. Dlatego zwrot nieruchomości, która aktualnie pozostaje w użytkowaniu wieczystym osób prywatnych, pozostawałaby w oczywistej sprzeczności z przepisami K.c. Potwierdzić bowiem należy pogląd, iż de lege lata decyzja nakazująca zwrot nieruchomości nie skutkuje wygaśnięciem użytkowania wieczystego czy podstawą do wypowiedzenia umowy o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste (odpowiednio wygaśnięcia decyzji potwierdzającej nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego). Wygaśnięcie jako skutek zwrotu może w myśl art. 138 ust. 1 i 2 u.g.n. dotyczyć wyłącznie instytucji trwałego zarządu, użytkowania, najmu, dzierżawy lub użyczenia, nie zaś użytkowania wieczystego. Z uwagi na ten aspekt, decyzja nakazująca zwrot nieruchomości znajdującej się w użytkowaniu wieczystym osób trzecich, również byłaby decyzją niewykonalną, choćby prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione po 1 stycznia 1998 r. – art. 229 u.g.n.. Z tych przyczyn nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie władają nieruchomością z uwagi na prawo użytkowania wieczystego osób trzecich (podobnie NSA w wyroku z 5 grudnia 2017 r., sygn. I OSK 1153/17, LEX). Powyższe względy zadecydowały o konieczności oddaleniu skargi w niniejszej sprawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd działając z urzędu nie dopatrzył się w działaniach Wojewody takich nieprawidłowości, które nakazywałyby skorzystanie z kompetencji kasacyjnych na podstawie art. 134 i 135 P.p.s.a. Zaskarżona decyzja uwzględnia wykładnię systemową przepisów dotyczących gospodarki nieruchomościami i jako legalna winna pozostać w obrocie prawnym.