II SA/Rz 957/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 18 maja 2010 r. sprawy ze skargi G. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2009 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego G. G. kwotę 757 zł /słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej WINB, decyzją z dnia [...] października 2009 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania G. G. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], nakazującej G. G. dokonanie rozbiórki budynku inwentarskiego o wymiarach 10 m x 6 m i gnojownika o wymiarach 4,9 m x 2 m, zlokalizowanych na działce nr 1474 w M. oraz uporządkowanie terenu po rozbiórce, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzję tę wydano na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że budynek inwentarski objęty nakazem rozbiórki został wzniesiony niezgodnie z warunkami pozwolenia na budowę, gdyż inwestor odstąpił od warunków pierwotnego pozwolenia na budowę. Pozwolenie to (udzielone decyzją Naczelnika Gminy [...] z dnia 17 lutego 1984 r., nr [...]) zostało uchylone decyzją Starosty [...] (z dnia [...] października 2007 r., nr [...]) w trybie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. W związku z tym G. G. został obciążony obowiązkiem sporządzenia i przedstawienia w wyznaczonym terminie zamiennego projektu budowlanego, uwzględniającego zmiany wynikające z przeprowadzonych dotychczas robót budowlanych (art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego), co stanowiło warunek przeprowadzenia dalszych etapów procedury legalizacyjnej. Przedłożony przez G. G. projekt zamienny okazał się niekompletny; nie odpowiada wymogom stawianym tego rodzaju opracowaniom przez przepisy prawa i nie może dopuścić strony do dalszych etapów procedury legalizacyjnej prowadzącej do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego (tj. decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych). Przedmiotem postępowania jest legalizacja budynku inwentarskiego, co oznacza, że po wykonaniu robót budynek powinien nadawać się do użytkowania zgodnie z tą właśnie funkcją. Taka funkcja wymaga wyposażenia budynku w urządzenia do gromadzenia nieczystości pochodzenia zwierzęcego (gnojownika). Przepis § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 132, poz. 877) wskazuje, że do usuwania i magazynowania odchodów zwierzęcych powinny służyć zbiorniki dostosowane do systemów technologicznych utrzymywania zwierząt – zbiorniki na płynne odchody zwierzęce. W opisie zawartym w przedłożonym projekcie budowlanym przewidziano rozbiórkę gnojownika, co uniemożliwia zatwierdzenie przedstawionego projektu. Organ I instancji wezwał G. G. do uzupełnienia niekompletnego projektu zamiennego, wyznaczając na dopełnienie tej czynności termin do dnia 18 kwietnia 2008 r. Zobowiązany nie uzupełnił przedłożonego opracowania. Wobec tego brak było podstaw do wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. W konsekwencji należało orzec rozbiórkę obiektu, zgodnie z art. 51 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane. W skardze G. G. zarzucił naruszenie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego przez wydanie decyzji z przekroczeniem dwumiesięcznego terminu oraz nałożenie na stronę obowiązku wykonania czynności nie bacząc na konieczność sporządzenia stosownych dokumentów (planów) oraz naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7-12, oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak odniesienia się do zarzutów podniesionych w odwołaniu i niepouczenie skarżącego o możliwości wnioskowania o przedłużenie zakreślonego dla tych czynności terminu. Na tej podstawie sformułowano wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący naprowadził, że możliwość wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego ograniczona jest 2-miesięcznym terminem, liczonym od dnia wydania postanowienia określonego w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Dotyczy to "decyzji’ wydanej na podstawie art. 50 ust. 1 wydanej w dniu [...] lutego 2006 r. oraz decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r., wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Uchybienie tym przepisom powinno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji. Jeśli chodzi o dalsze zarzuty, to w toku postępowania prowadzone były aktualizacje granic, co zmieniało położenie budynku względem sąsiednich nieruchomości. Na okoliczność tą przedstawiane były dokumenty, które organy pominęły, nie domagając się złożenia wyjaśnień. Nadto, zdaniem skarżącego, organ powinien pouczyć go m.in. o możliwości ubiegania się o przedłużenie terminu na wykonanie nałożonego obowiązku – na okres niezbędny dla ustalenia granic nieruchomości. Podkreślono, że termin ma charakter procesowy i jego długość zależy od uznania organu. Skarżący naprowadził też, że nie miał faktycznych możliwości uzupełnienia projektu zgodnie z żądaniem organu. Ciągłe zmiany granic nieruchomości uniemożliwiały uzyskanie odpowiedniej mapy. Stwierdził, że nie uchyla się definitywnie od wykonania nakazu rozbiórki; dokonał już m.in. rozbiórki gnojownika i przebudowy budynku (poprzez budowę ściany ognioodpornej i odcięcie części dachu). Dotychczasowy budynek inwentarski chciałby użytkować w przyszłości jako gospodarczy i takiego obiektu ma dotyczyć nowy projekt, jaki "zostanie przedłożony (...) na rozprawie". Winę za niedochowanie terminu na przedstawienie kompletnego projektu zamiennego ponosi także projektant. Aktualnie skarżący zmienił osobę projektanta, który ma sporządzić odpowiednią dokumentację architektoniczną. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: skarga jest uzasadniona. I. Stan faktyczny jest następujący: decyzją z dnia [...] września 2003 r. PINB zobowiązał G. G. do przedłożenia inwentaryzacji budowlanej budynku inwentarskiego wraz z gnojownikiem, inwentaryzacji geodezyjnej, orzeczenia technicznego, dokumentu potwierdzającego tytuł do nieruchomości oraz protokołów z badań i sprawdzeń (k.11 akt adm.). WINB decyzją z dnia [...] października 2003 r. uwzględnił odwołanie G. G. i uchylając zaskarżoną decyzję przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia (k.15). Skargę na tę decyzję WSA w Rzeszowie oddalił (wyrok z dnia 13 maja 2005 r., sygn. akt II SA/Rz 1845/03). Także kolejna decyzja PINB (z dnia [...] stycznia 2004 r., k.17) została uchylona w toku instancji przez WINB a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia (decyzja z dnia [...] marca 2004 r., k.24). Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji dokonał w dniu 27 stycznia 2006 r. oględzin (k.32) i na podstawie poczynionych dodatkowych ustaleń, postanowieniem z dnia [...] lutego 2006 r., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane, wstrzymał roboty budowlane przy przedmiotowym budynku inwentarskim (k.34); rozstrzygnięcie doręczono inwestorowi w dniu 21 lutego 2006 r. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych utrzymane zostało w mocy przez organ II Instancji rozstrzygnięciem z dnia [...] marca 2006r. (k.37). Między czasie, decyzją z dnia [...] marca 2006 r. PINB nakazał rozbiórkę gnojownika (k. 88 Tom II akt adm.). Odwołanie od tej decyzji uwzględnił WINB, który decyzją z dnia [...] maja 2006 r., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia (K.102 akt jw.). W związku z wydanym postanowieniem o wstrzymaniu robót budowlanych, PINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. nałożył na G. G. obowiązek sporządzenia i przedłożenia do dnia 29 września 2006 r. projektu budowlanego zamiennego budynku inwentarskiego (k.38, Tom I akt adm.); decyzja ta była awizowana w dniu 20 kwietnia 2006r., a podjęta została przez adresata w dniu 21 kwietnia 2006 r. Decyzję tę, na skutek odwołania G. G. uchylono, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia (decyzja WINB z dnia [...] czerwca 2006 r., k. 40). Ponownie rozpatrując sprawę PINB powtórnie nałożył na G. G. obowiązek przedłożenia zamiennego projektu budowlanego obejmującego, tym razem, budynek inwentarski oraz gnojownik (decyzja z dnia [...] lipca 2006 r., k. 40). Decyzje tę IWNB utrzymał w mocy, reformując wyłącznie termin przedstawienia projektu, poprzez wskazanie daty 28 lutego 2007 r. (decyzja z [...] grudnia 2006 r., k.44). Decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2007 r. uchylono ostateczne pozwolenie na budowę budynku inwentarskiego – w postaci decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia 17 lutego 1984 r., nr [...]. Odwołanie G. G. od tej decyzji zostało uwzględnione; Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia (decyzja z dnia [...] września 2007 r.). Starosta ponownie uchylił ostateczne pozwolenie na budowę (decyzja z [...] października 2007 r., k.69). Z kolei decyzją PINB z dnia [...] października 2007 r. (k. 70) orzeczono nakaz rozbiórki budynku inwentarskiego i gnojownika, w związku z niewykonaniem obowiązku przedstawienia zastępczego projektu budowlanego. Również i tę decyzję na skutek odwołania G. G. WINB uchylił decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. (k.73), przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ponownie rozpatrując sprawę zobowiązano G. G. do uzupełnienia przedstawionego niekompletnego zamiennego projektu budowlanego poprzez: wykonanie projektu zagospodarowania działki, podanie wymaganych odległości oraz wykonanie projektu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem (postanowienie PINB z dnia [...] marca 2008 r. wydane na podstawie art. 123 w zw. z art. 7 i art. 9 k.p.a.). Następnie decyzją PINB z dnia [...] listopada 2008 r. (k.89) określono zakres nałożonych na G. G. robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych przez niego robót przy budynku inwentarskim i gnojowniku, do stanu zgodnego z prawem, wskazując na wymóg: wykonania ścian, zamurowania trzech otworów okiennych i rozbiórkę gnojownika, w terminie do 31 maja 2009 r. W toku instancji uchyloną tę decyzję, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia i wskazując na konieczność uzupełnienia dokumentacji (decyzja WINB z dnia [...] lutego 2009 r., k.98). Skarga G. G. na ostatnio wymienioną decyzję została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 maja 2009 r. sygn. II SA/Rz 226/09. Kolejną decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. (k.114) PINB nakazał G. G. rozbiórkę budynku inwentarskiego z gnojownikiem, wskazując na niewykonanie obowiązku uzupełnienia dokumentacji. Od decyzji tej złożył odwołanie G. G.; WINB utrzymał w mocy tę decyzję, wydając rozstrzygnięcie z dnia [...] października 2009 r., którego dotyczy skarga. II. Podstawowe znaczenie dla wyniku sprawy ma fakt, że zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r., nr [...] orzeka m.in. o nakazie dokonania rozbiórki gnojownika o wymiarach 4.90m x 2.0 m, zlokalizowanego na działce nr 1474, położonej w M. Jak zauważył już organ odwoławczy, rozbiórka gnojownika została wykonana przez G. G. już "po otrzymaniu decyzji z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...]", tj. decyzji organu pierwszej instancji. Oznacza to tym samym, że w dacie orzekania przez organ odwoławczy w przedmiocie nakazu rozbiórki, nie istniał już przedmiot tego rozstrzygnięcia. Istotą nakazu rozbiórki jest nałożenie na stronę postępowania realnego, nadającego się do wykonania, zobowiązania do oznaczonego zachowania się. Nie jest dopuszczalne procedowanie w sprawie nakazu rozbiórki obiektu, który przed dniem wydawania decyzji (w tym także decyzji drugiej instancji) nie istnieje, z powodu rozebrania go przez stronę pomimo braku ostatecznej decyzji w tym zakresie. Okoliczności tej nie uwzględnił organ odwoławczy, a zatem decyzja obarczona jest naruszeniem prawa procesowego w postaci art. 7 k.p.a. w zakresie, w jakim przepis ten wymaga wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Pominięcie tego faktu wywołało w następstwie naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., nakazującego oprzeć argumentację rozstrzygnięcia na faktach ustalonych w toku postępowania. Okoliczność ta, orzeczenie o nakazie rozbiórki nieistniejącego obiektu (gnojownika), zadecydowała o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że w trakcie postępowania, kolejnymi pismami procesowymi z dnia 17 lutego 2007 r. i z dnia 9 marca 2007 r., G. G. zwracał się do organu pierwszej instancji z prośbą o przedłużenie ustalonego w decyzji terminu na wykonanie i przedłożenie zamiennego projektu budowlanego, uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych dotychczas robót budowlanych. W odpowiedzi na tę prośbę, pismem z dnia 16 marca 2007 r. (nr [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że "obowiązujące przepisy ustawy prawo budowlane nie dają możliwości zmiany terminu wynikającego z prawomocnej decyzji". Stanowisko to należy uznać za nieprawidłowe. Termin na przedstawienie projektu budowlanego zamiennego, określony w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), jest terminem procesowym wyznaczanym przez organ. W kompetencjach organu mieści się również jego przedłużenie, jeżeli strona domagająca się takiej modyfikacji nałożonego obowiązku przedstawi uzasadnione racje. Stąd też zasadnie skarga wskazuje na naruszenie zasad ogólnych postępowania, o ile wnioski skarżącego o zmianę i przedłużenie terminu do wykonania nałożonego obowiązku przedłożenia zamiennego projektu budowlanego nie zostały rozpoznane. Natomiast bezpodstawny jest zarzut naruszenia przez organ terminu 2-miesięcznego na wydanie decyzji, w konsekwencji postanowienia wstrzymującego roboty budowlane. Stosownie do przepisu art. 50 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. Przepis ten, jako początek biegu terminu wskazuje datę doręczenia stronie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych; utrata natomiast ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych następuje w sytuacji, gdy przed upływem 2 miesięcy organ nie wyda decyzji z art. 51 ust. 1. Z akt wynika, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych doręczono skarżącemu w dniu 21 lutego 2006 r. (k.34 akt adm.), natomiast decyzję mającą swe oparcie w przepisie art. 51 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane organ podjął w dniu [...] kwietnia 2006 r. (k.38). W dniu 20 kwietnia 2006 r. przesyłka zawierająca tę decyzję była skarżącemu awizowana, a podjęta została w dniu 21 kwietnia 2006 r. Zatem podjęcie (i nadanie) decyzji nastąpiło przed upływem 2 – miesięcznego terminu. Dodać też należy uwzględniając tok procedowania organów na wstępie przedstawiony, że jeśli organ nadzoru budowlanego podejmie na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego w przepisanym terminie decyzję, którą następnie uchyli organ odwoławczy bądź też sąd administracyjny uchyli decyzję ostateczną, to w takim przypadku postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych zostaje "skonsumowane", a tym samym nie może utracić ważności. W takiej sytuacji nie mamy do czynienia z bezskutecznym upływem terminu (zob. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2007 r. sygn. II OSK 1558/06 LEX nr 425365 ). Wobec tego postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, mimo kolejnych kasacyjnych rozstrzygnięć organu odwoławczego, nie utraciło ważności. Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a.