II SA/Rz 96/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Magdalena Józefczyk Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...]. II SA/Rz 96/13 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi M. M. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako SKO, Kolegium) z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] w sprawie udzielenia pomocy finansowej w formie zasiłku celowego w wysokości 100, 00 zł z przeznaczeniem na pokrycie innych potrzeb w miesiącu listopadzie 2012 r. W podstawie prawnej decyzji organ odwoławczy powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej w skrócie jako k.p.a.) oraz art. 39 ust. 1 i 2, art. 40 i art. 110 ust. 7 i ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593 ze zm. - zwana dalej w skrócie jako u.p.s.). Sąd ustalił następujący stan faktyczny sprawy; W dniu 2 listopada 2012 r. M. M. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej jako MOPS) o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na zakup leków. W toku wywiadu środowiskowego ustalono, że wnioskodawca gospodaruje samotnie, a dochody jakie posiada wynoszą miesięcznie 542 zł netto, przy ustawowym kryterium dochodowym w wysokości 542 zł. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Burmistrz [...] przyznał M. M. zasiłek celowy z przeznaczeniem na zaspokojenie innych potrzeb w miesiącu listopadzie 2012 r. w kwocie 100, 00 zł jednorazowo. W uzasadnieniu wskazał, że w niniejszej sprawie zasiłek został przyznany z uwagi na trudną sytuację materialną rodziny oraz w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Naprowadził, że przyznana wysokość świadczenia uzależniona jest od możliwości finansowych MOPS oraz ilości osób ubiegających się o pomoc. Organ nadmienił, że wnioskodawca ma przyznany zasiłek celowy w kwocie 120 zł miesięcznie w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" i w okresie od czerwca do października miał przyznawane zasiłki celowe. Do aktualnego wywiadu nie dołączył żadnych dowodów leczenia, a z informacji uzyskanych w Jadłodajni Caritas wynika, że w/w korzysta z darmowych posiłków. W odwołaniu M. M. nie zgodził się z zaskarżoną decyzją i podniósł, że jest dla niego krzywdząca i niezgodna z zasadami współżycia społecznego. Zarzucił, że organ nie traktuje wszystkich wnioskodawców równo, skoro rodziny wielodzietne otrzymują wyższą kwotę zasiłku niż on otrzymał. Odwołujący się zakwestionował wysokość udzielonej mu pomocy i wskazał na swoją trudną sytuację życiową i materialną. Po rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym SKO decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., opisaną na wstępie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazało na ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych, że wyznacznikami ustalenia wysokości zasiłku celowego są z jednej strony sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony – możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Ponieważ zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym na podstawie uznania administracyjnego, powoduje to, że sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia. W szczególności Kolegium stwierdziło, że po analizie akt administracyjnych sprawy, materiału dowodowego oraz stanu faktycznego konkretnego przypadku, nie ma podstaw do weryfikacji decyzji organu I instancji. W skardze M. M. podniósł, że zaskarżona decyzja jest dla niego krzywdząca i nie zawiera wystarczającej oceny decyzji organu I instancji. Skarżący wyraził swoje niezadowolenie z możliwości orzekania organu pomocy społecznej w sprawie przyznania zasiłku celowego w formie uznania administracyjnego. Powtórzył jak w odwołaniu, że organ przyznając zasiłek poszczególnym wnioskodawcom nie traktuje wszystkich równo. Ponownie wskazał na swoją trudną sytuację materialną i zdrowotną. W końcowej części uzasadnienia skarżący wniósł o "zmianę decyzji". W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, z przyczyn, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem tylko wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po rozpatrzeniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Nie jest kwestią sporną, że sytuacja materialno-bytowa skarżącego jest trudna. Jest on osobą samotnie gospodarującą, niepełnosprawną w stopniu znacznym i utrzymuje się z zasiłku stałego w kwocie 542 zł netto. Nadto skarżący długotrwale choruje i stale przyjmuje leki. Nie jest także kwestionowane, że skarżący systematycznie korzysta ze świadczeń pomocy społecznej udzielanych w różnej formie. W niniejszej sprawie decyzje zostały wydane w oparciu o przepis art. 39 ustawy o pomocy społecznej, który brzmi następująco: "1. W celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. 2. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. 3. Osobom bezdomnym i innym osobom niemającym dochodu oraz możliwości uzyskania świadczeń na podstawie przepisów o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia może być przyznany zasiłek celowy na pokrycie części lub całości wydatków na świadczenia zdrowotne. 4. Zasiłek celowy może być przyznany w formie biletu kredytowanego". W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że decyzje w przedmiocie zasiłku celowego są wydawane w ramach tzw. uznania administracyjnego. Takie uznanie istnieje wówczas, gdy administracja dla urzeczywistnienia stanu prawnego może wybierać między różnymi rozwiązaniami. Uznanie stwarza administracji możliwość działania na własną odpowiedzialność, jakkolwiek na podstawie upoważnienia udzielonego przez ustawodawcę. Wtedy, gdy organy działają na podstawie uznania administracyjnego, to ich szczególnym obowiązkiem jest zbadanie i rozważenie okoliczności indywidualnych danej sprawy w celu jej prawidłowego rozwiązania i dlatego powinny wybrać rozwiązanie optymalne. Zawsze administracja jest zobowiązana mieć "na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli" (art. 7 k.p.a.). Cel uznania i trafność rozstrzygnięcia konkretnego przypadku wymagają szczegółowego wyważenia wszelkich argumentów przemawiających za, jak i przeciw określonemu rozstrzygnięciu (zob. E. Ochendowski – Prawo administracyjne. Część ogólna. Toruń 2009. Wyd. VII, str. 210-212). Jak podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie, działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza dowolności. Instytucja ta godziłaby w istotę państwa praworządnego, gdyby uprawniała organ do działania według swego "widzi mi się" (E. Iserzon, J. Starościak: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz – teksty – wzory – formularze. Warszawa 1970). Negatywne rozstrzygnięcie, szczególnie podjęte w ramach uznania powinno być szczególnie przekonująco, wyczerpująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją (zob. NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 maja 2005 r., sygn. akt FSK 221/04 cbois.nsa.gov.pl). Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy (jest on bowiem związany przepisami procedury administracyjnej i przepisami ustawy o pomocy społecznej), ale nie nakazuje mu także spełnienia każdego żądania obywatela tym bardziej, że pomoc społeczna może być udzielana w różnej formie, czego skarżący doświadczył (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2012 r., sygn. akt I OSK 705/12). Nie budzi wątpliwości Sądu fakt, że organ może nie dysponować odpowiednią pulą środków przeznaczonych na cele pomocy społecznej, że nie jest w stanie zaspokoić wszystkich potrzeb osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej lub życiowej i samo spełnienie kryterium dochodowego nie zawsze jest wystarczającym argumentem warunkującym przyznanie pomocy. Jednakże załatwiając sprawę dotyczącą przyznania zasiłku celowego, organ powinien kierować się także interesem obywatela i interesem społecznym. W świetle powyższych zasad organ nie może poprzestać na stwierdzeniu, że "wysokość przyznanego zasiłku uzależniona jest od możliwości finansowych Ośrodka oraz ilości osób ubiegających się o pomoc". Stwierdzenie to jest jedynie wypowiedzeniem formuły ogólnej i w zasadzie to nie wiadomo jak ta okoliczność przekłada się na realia niniejszej sprawy. Takie uzasadnienie decyzji organu I instancji może wywołać wrażenie dowolności, jeśli chodzi o rozstrzygnięcie, a także poczucie krzywdy i niesprawiedliwości. Organ nie wyjaśnił bowiem nawet orientacyjnie jakie środki finansowe ma do dyspozycji i ile osób oczekuje pomocy ze środków pomocy społecznej. Niezrozumiałe jest również czynienie skarżącemu zarzutów, że nie dołączył do wniosku żadnych dowodów leczenia, skoro organ pomocy społecznej nie wzywał wnioskodawcy do ich przedłożenia (tj. nie zażądał przedłożenia np. rachunków za leki, czy też recept). Nie wyjaśniono też, jakie są rzeczywiste potrzeby skarżącego w zakresie środków pieniężnych na zakup leków. Wypada zauważyć, że w przypadku decyzji uznaniowych organ odwoławczy nie może ograniczać się wyłącznie do wyjaśnienia zasad dotyczących decyzji wydawanych w przedmiocie zasiłku celowego. Konieczne jest odniesienie tych zasad i konkretnego przepisu ustawy do sytuacji osoby wnioskującej o przyznanie pomocy. Lakoniczne przedstawienie ogólnych zasad dotyczących zasiłku celowego i konstatacja, że Kolegium nie znalazło podstaw do weryfikacji zaskarżonej decyzji, może dodatkowo stwarzać wrażenie dowolności i braku rozważenia wszystkich okoliczności konkretnego przypadku. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że zarówno organ I jak i II instancji nie wskazały w ogóle z jakiej przyczyny przyznały skarżącemu zasiłek celowy w kwocie 100 zł. Z powodu braku jednoznacznych ustaleń dotyczących potrzeb skarżącego, możliwości tego konkretnego MOPS czy odniesienia wysokości posiadanych środków do liczby osób, którym udzielana jest pomoc społeczna w formie zasiłków, a także przyznania zasiłku w w/w kwocie, decyzja wymyka się spod kontroli Sądu, który nie ma możliwości oceny czy decyzja w tym wypadku nie jest arbitralna. Aby obronić się przed zarzutem dowolności konieczne jest wskazanie przez organ w ramach instytucji uznania administracyjnego, jakie okoliczności zdecydowały o takiej, a nie innej wysokości świadczenia. W ocenie Sądu przedstawione wyżej uchybienia dotyczące zwłaszcza uzasadnień zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza [...] oraz braku dostatecznego wyjaśnienia sprawy - w szczególności naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a., mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Właściwie zebranie i rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego, uwzględnienie interesu obywatela i interesu społecznego, a także wyczerpujące odniesienie powyższego do przepisu art. 39 u.p.s., w tym konkretnym przypadku dawałoby szansę na odniesienie się do zasadniczego zarzutu skarżącego o dowolności organów w zakresie przyznania zasiłku celowego. Mając na uwadze powyższe Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., gdyż naruszenie w/w przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić jednak trzeba, że sąd administracyjny bada jedynie legalność zaskarżonych decyzji, nie jest natomiast uprawniony do nakazania organom konkretnego rozstrzygnięcia sprawy - w tym wypadku zgodnego z oczekiwaniem skarżącego. W razie uprawomocnienia się niniejszego wyroku organy rozpatrzą ponownie wniosek skarżącego mając na uwadze wyżej wskazane reguły dotyczące instytucji uznania administracyjnego oraz zasady ogólne wyrażone w art. 2 i 3 u.p.s i wydadzą decyzje, które zostaną prawidłowo i przekonująco uzasadnione.