II SA/Rz 96/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej R. S. kwotę 757 zł /słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IISA/Rz 96/14 UZASADNIENIE Decyzją z [...] sierpnia 2013r., nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy [...] po rozpoznaniu wniosku E.C. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, przebudowie i nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr ewid. 1118 położonej w miejscowości B. R.S. w odwołaniu wskazała, że budynek objęty decyzją jest budynkiem drewnianym, zmurszałym, stanowiącym zagrożenie i nadającym się do rozbiórki, bez trwałych fundamentów, wybudowany w granicy, a dach wystaje poza teren działki. Zdaniem odwołującej załącznikiem do decyzji winna być ekspertyza stanu technicznego budynku. Zakwestionowała ustalenie dotyczące wysokości kalenicy sięgającej do 9 m, przy dobudowie do budynku dwóch ścian oraz sporządzenie analizy przez urbanistę nieujawnionego z nazwiska i jej podpisanie nieczytelną parafką. W świetle art. 61 pkt 1 ppk 1) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) zwanej dalej ustawą, zabudowa określona w kwestionowanej decyzji nie spełnia wymagań rozbudowy i nadbudowy, ponieważ funkcja, parametry cech i wskaźników kształtowania zabudowy i rozbudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej nie pozwalają na rozbudowę istniejącego budynku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej SKO lub Kolegium) decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013 r., poz. 267) zwanej dalej k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [....] z dnia [...] sierpnia 2013 r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stosownie do przepisów art. 4 ust. 2 pkt. 2 i art. 59 ust. 1 ustawy, projektowana inwestycja wymaga określenia sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy w drodze decyzji o warunkach zabudowy, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z art. 60 ustawy decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzyskaniu uzgodnień z właściwymi organami i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych odrębnymi przepisami. Kolegium wskazało na określone w art. 61 ustawy przesłanki, których łączne spełnienie jest warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium rozpatrując odwołanie wskazało, że organ I instancji dokonał analizy pod kątem dyspozycji art. 53 ust 3 i 4 ustawy i stwierdziło, że projekt decyzji został sporządzony przez mgr inż. W.G. wpisanego na listę Południowej Okręgowej Izby Urbanistów. Oceniając planowaną inwestycję pod katem przesłanek określonych w art. 61 ustawy stwierdził iż działki na których ma być prowadzona inwestycja położone są na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a teren ma dostęp do drogi publicznej. Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). W zakresie kontynuacji funkcji planowana zabudowa nie godzi w zastany stan rzeczy. Istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia, teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a decyzja jest zgodna z przepisami szczególnymi. Decyzja o warunkach zabudowy spełnia ponadto wymogi określone przepisem art. 54 w zw. z art. 64 ust 1 ustawy. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego oraz wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych, a więc w granicach określonych ustaleniami przepisów odrębnych w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. R.S. reprezentowana przez adwokat Z.G. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2013r., zarzucając naruszenie przepisów procesowych i materialnych, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 77 k.p.a. przez ich niezastosowanie, gdyż Kolegium winno podjąć stosowne czynności celem dokładnego wyjaśnienia sprawy; zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej zawartej w art. 7 k.p.a., zgodnie z tą zasadą organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, w szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego podczas, gdy w przedmiotowej sprawie SKO wydało orzeczenie tylko i wyłącznie w oparciu o dokumenty przedstawione przez organ I instancji, natomiast w opinii skarżącej organ ten zobowiązany był do przeprowadzenia postępowania dowodowego we własnym zakresie, czego jednak nie uczynił; art. 10 k.p.a. przez jego niezastosowanie, gdyż w ocenie skarżącej doszło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, która to zasada nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; nadto w zakresie prawa do czynnego udziału w postępowaniu strona może realizować wiele uprawnień procesowych określonych wyraźnie przepisami kodeksu, zwłaszcza wynikających z art. 78 k.p.a. np. co do składania wniosków dowodowych, podczas gdy skarżąca została pozbawiona tego prawa w trakcie trwania postępowania przed organem II instancji; art. 54 ustawy przez niewłaściwą wykładnię, gdyż w ocenie skarżącej , organ administracji publicznej obowiązany był do dokonania konkretyzacji określonych wymagań normatywnych w kontekście planowanego przedsięwzięcia, precyzując ciążące na inwestorze konkretne obowiązki lub wynikające z przepisów ograniczenia; skarżąca podtrzymała stanowisko, co do braku możliwości zagospodarowania działki nr 1118 w B. na cele mieszkaniowe; organ administracji obowiązany był do zbadania czy w wyniku realizacji inwestycji na działce 1118 dojdzie do istotnych ograniczeń praw osób trzecich w tym, właścicieli działek sąsiednich. Powyższe naruszenia spowodowały naruszenie art. 2 i 7 Konstytucji RP, poprzez pozostawienie w obrocie prawnym decyzji administracyjnej, która została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zwolnienie od kosztów sądowych w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia. Stan faktyczny sprawy ustalony w postępowaniu administracyjnym odpowiada wymogom wynikającym z przepisów prawa. Sąd uznaje, że tak ustalony stan faktyczny może być podstawą faktyczną wyrokowania. Skarga jest uzasadniona z przyczyn, wskazanych zarówno w skardze oraz uwzględnionych z urzędu przez Sąd. Przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie było ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647) – dalej nazywaną również w skrócie ustawą stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Stosownie do treści art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach 1-5, tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), zapewnienia dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3), braku wymogu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4) oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5). Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), wydane na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy. Rozporządzenie to określa w szczególności wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). informacje o jednostce Wprowadza ponadto pojęcie obszaru analizowanego (§ 3 ust. 1), ustanawiając obowiązek jego wyznaczenia wokół działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000 (§ 3 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy). Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia określa minimalne granice obszaru analizowanego - odległość nie mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, co najmniej jednak 50 metrów. Pojęcie "frontu działki" zdefiniowane zostało w § 2 pkt 5 rozporządzenia jako część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Wyznaczenie obszaru analizowanego ma dla wydania decyzji o warunkach zabudowy zasadnicze znaczenie, stąd też prawidłowość jego ustalenia nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości. W obszarze analizowanym przeprowadza się bowiem analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która jest podstawowym elementem postępowania w sprawie warunków zabudowy (wyrok NSA z dnia 25.02.2011 r., II OSK 1607/09, LEX Nr 992490). Znajdującą się w aktach administracyjnych analiza, potwierdza, że co do zasięgu prawidłowo został wyznaczony obszar analizowany. Należy również zwrócić uwagę na parametry, wymienione w § 4-8 ww. rozporządzenia, które muszą zostać ustalone w decyzji o warunkach zabudowy. Niesporne jest, że ich określenie powinno być konkretne, wyrażone w wartościach liczbowych (wyroki WSA w Krakowie z dnia 22.12.2011 r., II SA/Kr 1624/11, LEX Nr 1152855, z dnia 24.01.2012 r., II SA/Kr 1527/11, LEX Nr 1107937). W orzecznictwie przyjmuje się również pewną elastyczność polegająca na podaniu wielkości minimalnych i maksymalnych (w szczególności w zakresie szerokości i wysokości elewacji frontowej), w określonych przedziałach wielkości, w formie tzw. "widełek" (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 22.09.2012 r., II SA/Kr 869/12, LEX Nr 12223770), uznając, że "wyznaczenie parametru w granicach tolerancji "od – do" jest wyznaczeniem konkretnym, bowiem nie pozwala na przekroczenie – na etapie projektowania i zatwierdzania projektu budowlanego – konkretnych wymiarów, wskazanych w wynikach analizy " (wyrok NSA z dnia 28.07.2011 r., II OSK 1955/10, LEX Nr 1083627). Określenie w decyzji organu I instancji wysokości budynku mieszkalnego – "wysokość budynku po rozbudowie ustala się jako parterowy z możliwością wykorzystania poddasza na cele mieszkalne. Wysokość kalenicy mierzona od poziomu terenu – do 9 m", a więc bez podania minimalnej wielkości jest zatem niezgodne z § 7 rozporządzenia. Wskazać przy tym również należy na "podwójne" wyznaczenie w tej decyzji wysokości budynku mieszkalnego – mierzonego "do wysokości okapu" – od 2.5 do 4.5m", co również w ocenie Sądu narusza § 7 ust. 1 rozporządzenia, w którym precyzyjnie wskazano, że wyznaczeniu podlega "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki", a w ust. 2 i 3 podano sposób mierzenia tej wysokości (por. również wyrok WSA w Białymstoku z dnia 5.03.2013 r., II SA/Bk 859/2012, dostępny na www.nsa.gov.pl). Odrębną kwestią jest geometria dachu, w tym wysokość głównej kalenicy, która podlega ustaleniu zgodnie z § 8 rozporządzenia. Stosownie do § 9 pkt 1 rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej cześć tekstową i graficzną. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że do decyzji organu I instancji dołączona jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oznaczano jako załącznik i podpisana przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] oraz załącznik nr 2 pokazujący obszar analizowany w formie graficznej, który nie został już podpisany przez organ, podobnie jak i załącznik nr 1. Załączniki do decyzji, określone w § 9 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), stanowią integralną część tej decyzji. Oznacza to, że stosownie do art. 107 § 1 k.p.a. załączniki te, obok dokładnego oznaczenia decyzji, której dotyczą, muszą być opatrzone podpisem osoby uprawnionej do wydania tej decyzji. Skoro bowiem załącznik graficzny do decyzji stanowi jej integralną część, to musi odpowiadać takim samym wymogom jak decyzja, czyli powinien zawierać stosowną adnotację opatrzoną podpisem i pieczęcią oraz wskazującą datę i numer decyzji, której stanowi integralną część. Obowiązek ten dotyczy zarówno części tekstowej i graficznej decyzji, jak również załączników w postaci wyników analizy, zawierających także część tekstową i graficzną (wyrok WSA w Łodzi z dnia 14.12.2010 r. sygn. akt II SA/ Łd 1198/10, LEX nr 755753). Sąd stwierdza również naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze do zarzutów zawartych w odwołaniu R.S. Przepis ten wymienia niezbędne składniki uzasadnienia faktycznego decyzji, nakazując wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ odwoławczy nie jest oczywiście związany treścią zarzutów zgłoszonych przez stronę, jednak do zarzutów tych winien ustosunkować się w pierwszej kolejności (por. wyrok NSA z dnia 6.08.1984 r., II SA742/84, ONSA 1984/2/67). Ocena tychże zarzutów i wskazanie argumentów, które przesądziły o ich uwzględnieniu lub braku ich zasadności winny stanowić niezbędny element uzasadnienia decyzji organu odwoławczego. W rozpoznawanej sprawie Kolegium odniosło się do konkretnie sformułowanych zarzutów odwołania w sposób bardzo ogólnikowy, konkludując, iż decyzja nie narusza interesów osób trzecich i nie godzi w zastany stan rzeczy. Zwrócić należy również uwagę na art. 15 k.p.a., z którego wynika, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a., czyli dokonać merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej (wyrok NSA z 21.02.2012 r. sygn. akt II OSK 2720/11 LEX nr 1145626). Tym standardom nie odpowiada decyzja organu II instancji. Z przyczyn wyżej naprowadzonych Sąd uznał, że stwierdzone naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 61 ustawy w zw. z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – oraz naruszenia wskazanych wyzej przepisów postepowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. W związku z uwzględnieniem skargi Sąd zastosował art. 152 p.p.s.a. i określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści niniejszego uzasadnienia.