II SA/Rz 960/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 marca 2014 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przeniesieniu koncesji na wydobywanie kruszywa I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Rz 960/13 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2012 r. Gmina [...] zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] o przeniesieniu, za zgodą A Sp. z o.o. z/s w [...] (dalej w skrócie A), na rzecz B Sp. jawna koncesji na wydobywanie kruszywa, wraz z prawami i obowiązkami z niej wynikającymi. We wniosku wskazano, że decyzja Starosty została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14.06.1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – zwana dalej "k.p.a."), bowiem postępowanie toczyło się bez udziału Gminy [...] – właściciela działki nr 355/2, na której wydobywane jest kruszywo. Nie doręczono jej także decyzji kończącej to postępowanie. Ponadto wskazano na zmianę numeracji działek, na których wydobywane jest kruszywo, czego nie uwzględniono w wydanej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w powyższej sprawie, z uwagi na brak przymiotu strony Gminy [...] oraz wskazanie przesłanek, które dotyczą wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji. W wyniku rozpoznania wniosku Gminy [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] Kolegium uchyliło wskazane wyżej postanowienie własne i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] września 2012 r, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2010 r., nr [...]. Organ wskazał, że decyzja nie została doręczona wszystkim stronom postępowania. Gmina [...] jako właściciel działki nr 355/2 jest niewątpliwie stroną postępowania, była nią również w dacie wydawania decyzji o udzieleniu koncesji na wydobywanie kruszywa. Ponadto decyzja Starosty [...] z dnia [...] marca 2010 r. narusza art. 26a ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze, bowiem podmiot na który została przeniesiona koncesja nie dysponował tytułem prawnym do nieruchomości – działki nr 335/2 (brak podpisu tego podmiotu na aneksie umowy dzierżawy). Decyzja odnosiła się do działek nr 104/7 i 104/10 a w dacie wydawania decyzji ([...].03.2010 r.) takie działki nie istniały, a zamiast nich działka nr 355/2. Doszło zatem do rażącego naruszenia prawa, bowiem zaistniała oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem. Wskutek błędnego pouczenia zawartego w tej decyzji A oraz B Sp. j. z/s w [...] złożyły na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 1128/12 odrzucił skargi wyżej wymienionych, jako złożone na decyzję organu I instancji. W dalszej kolejności B Sp. j. z/s w [...] oraz A – reprezentowane przez pełnomocnika radcę prawnego J. G. złożyły tożsamej treści wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy wraz z wnioskami przywrócenie terminu do ich złożenia. Wyżej wskazane Spółki zawnioskowały o uchylenie decyzji Kolegium z dnia [...] września 2012 r. Zarzuciły, że organ nie dokonał dogłębnej i właściwej analizy czy rażące naruszenie prawa w istocie miało miejsce. W pierwszej kolejności zakwestionowały ustalenia Kolegium dotyczące uznania Gminy [...] za stronę postępowania o przeniesieniu koncesji, wskazując na art. 26a ustawy Prawo geologiczne i górnicze, zgodnie z którym stronami postępowania o przeniesienie koncesji są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane przeniesienie koncesji, a Gmina [...] nie była takim podmiotem. Tym samym postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2010 r. nie mogło zostać wszczęte na jej wniosek. Wyjaśniono, że samo udzielenie koncesji nastąpiło po zasięgnięciu opinii Wójta Gminy [...], który postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. pozytywnie uzgodnił wniosek o udzielenie koncesji na wydobycie kruszywa ze złoża [...] na części działek nr 104/7 i 104/10, a decyzja o udzieleniu koncesji oraz o jej przeniesieniu została wysłana do wiadomości Gminie [...], zatem udział Gminy w postępowaniu koncesyjnym w granicach zakreślonych prawem został zapewniony. Oczywistym jest także, w ocenie Spółek, że Gmina [...] była i jest właścicielem terenu położonego na działkach 104/7 i 104/10 i jako wydzierżawiający zawarła w dniu [...] października 2008 r. z A cywilną umowę dzierżawy nieruchomości. W związku z zamiarem przeniesienia koncesji pomiędzy Wójtem Gminy [...] a ww. Spółką podpisany został aneks nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. do umowy dzierżawy, zgodnie z którym w miejsce dotychczasowego dzierżawcy weszła Spółka B Spółka jawna, która przejęła prawa i obowiązki wynikające z umowy. Wskazano również, że nowa Spółka nie mogła podpisać aneksu, bowiem nie była stroną umowy dzierżawy. Fakt przejęcia praw i obowiązków dzierżawy nie był kwestionowany przez Gminę [...], o czym świadczy fakt naliczania i pobierania czynszu dzierżawnego i opłacania przez tę Spółkę podatku od nieruchomości za dzierżawiony teren. Jeśli chodzi o oznaczenie działek, to numery 104/7 i 104/10 wynikały z zawartej w 2008 r. umowy dzierżawy nieruchomości przeznaczonej na wydobycie kruszywa. Używane były takie oznaczenia działek oraz nowe nr 355/2, co jednak nigdy nie był kwestionowane. Powyższe świadczy, że nie doszło do naruszenia ani art. 28 k.p.a. ani art. 26a ustawy Prawo geologiczne i górnicze a użycie poprzedniej numeracji działek należy rozpatrywać w kategorii stanu faktycznego, nie mającej wpływu na naruszenie prawa. We wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy A oraz B Sp. jawna zwróciły uwagę na wejście z dniem 1 stycznia 2012 r. ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. Nr 163, poz. 981 ze zm.), na mocy której uchylona została poprzednia ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. W nowej ustawie w art. 42 ust. 1 pkt 1 zawarto zapis, że rozpoczęcie działalności objętej koncesją uważa się za zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych. Stosownie zaś do art. 156 § 2 K.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji administracyjnej m.in. w przypadku zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych. Podkreślono, że postępowanie o stwierdzenie nieważności zostało wszczęte w dniu [...] stycznia 2012 r., zatem organ winien uwzględnić regulację zawartą w ww. przepisach. Postanowieniami z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] i nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze przywróciło termin do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Natomiast decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Nr [...] uchyliło własną decyzję z dnia [...] września 2012 r. Nr [...] i jednocześnie umorzyło postępowanie. W podstawie prawnej decyzji Kolegium wskazało art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 105 § 1 k.p.a. Kolegium uznało, że część z zarzutów podniesionych przez wnioskujących jest zasadnych. W okolicznościach sprawy organ I instancji nie rozważył w sposób kompletny czy w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, natomiast wada w postaci udziału braku strony w postępowaniu bez własnej winy nie może stanowić podstawy do weryfikacji decyzji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, jest natomiast przesłanką do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zastosowanie trybu dla postępowania o stwierdzenie nieważności, w sytuacji gdy strona domagała się uchylenia decyzji na podstawie przesłanki uregulowanej przepisami trybu wznowienia postępowania, powoduje, że postępowania stało się bezprzedmiotowe a to uzasadnia jego umorzenie. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła Gmina [...], wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub zmianę zaskarżonej decyzji poprzez jej uchylenie i stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...]. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 107 § 3, art. 6, art. 8, art. 9, art. 11 k.p.a. poprzez lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji, wybiórcze opisanie stanu faktycznego, brak ustosunkowania się do zarzutów Gminy podnoszonych we wniosku dotyczących nie tylko naruszenia prawa do czynnego udziału w postępowaniu, ale także naruszenia wszystkich przepisów regulujących postępowanie administracyjne (od art. 6 do art. 11 k.p.a.). Zarzucono również naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., bowiem w wydaniu zaskarżonej decyzji brali udział pracownicy podlegający wyłączeniu tj. J. K. i J. G. Osoby te brały już poprzednio udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że wpisanie przez Starostę w decyzji fikcyjnych (nieistniejących) działek powoduje, że decyzja ta w dacie jej wydania była niewykonalna. Zwrócono również uwagę, że umowa dzierżawy zawarta mogła zostać po stosownej uchwale Rady Gminy [...], zatem także jej zmiana (zmiana stron umowy) wymagała wydania takiej uchwały. W niniejszej sprawie taka uchwała nie została wydana. Kolegium nie wyjaśniło także dlaczego w tym samym stanie faktycznym i prawnym doszło do zmiany stanowiska organu i wydano "przeciwstawne decyzje". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej uchylenie, z uwagi na fakt, że przy jej podejmowaniu brał udział członek organu kolegialnego – J. K. podlegający wyłączeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wyeliminowanie zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach tej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a., przy czym kompetencje Sądu zawarte w tym przepisie wskazują na kolejność kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia istoty wad aktu administracyjnego. W pierwszej kolejności akt podlega badaniu z punktu widzenia istnienia wad skutkujących jego nieważnością, w dalszej kolejności wad postępowania uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego, następnie pozostałych wad postępowania z punktu widzenia możliwości ich istotnego wpływu na wynik postępowania, a wreszcie uchybień polegających na naruszeniu prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie istnienia wad istotniejszych w myśl wyżej przyjętej hierarchii eliminuje potrzebę ustalania istnienia pozostałych wad (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 461). Dokonując tak określonej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem w wydaniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. brała udział osoba, która na podstawie art. 27 § 1a k.p.a., podlegała wyłączeniu. Wskazać należy, że przepisy Rozdziału 5 Działu I Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują co do zasady wyłączenie pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.). Bezspornie celem takiej regulacji było uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji wydanej przez pracownika organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym, mającej ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy, co z kolei może nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. Powołany przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., stosownie do treści art. 27 § 1 k.p.a., dotyczy również członków organów kolegialnych. W przeszłości w zarówno w piśmiennictwie, jak i orzecznictwie sądowym istniały rozbieżności co do stosowania wyłączenia wynikającego z ww. przepisów w stosunku do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w sytuacji gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Pierwszą próbą rozstrzygnięcia tych rozbieżności była uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06 (ONSAiWSA 2007/3/61), który uznał, że przepisy o wyłączeniu pracownika i pracownika organu kolegialnego (art. 24 § 1 pkt 5 i art. 27 § 1 zdanie pierwsze k.p.a.) mają zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Dalszym krokiem był wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07, Dz. U. Nr 229, poz. 1539, który w sposób jednoznaczny przesądził, że członek samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu toczącym się z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podlega wyłączeniu, zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., jeśli brał dział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Trybunał stwierdził bowiem, że art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. w zakresie , w jakim nie wyłącza takiego członka z postępowania, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 78 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 10 marca 2009 r. wydał wyrok w składzie 7 sędziów, sygn. II OPS 2/09, (ONSAiWSA 2009/4/60), w którym również stwierdził, że członek samorządowego kolegium odwoławczego, który brał udział w wydaniu decyzji zaskarżonej wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy, podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 K.p.a. oraz art. 2 i 78 Konstytucji RP w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt P 57/07. Powyższa kwestia została zatem przesądzona w orzecznictwie, natomiast w dalszej kolejności, ustawą z dnia 24 września 2009 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 195, poz. 1501) do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego dodany został przepis art. 27 § 1a, w którym wprost wskazano, że członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpoznając wniosek Gminy [...] o stwierdzenie nieważności decyzji o przeniesieniu koncesji, wydało decyzję z dnia [...] września 2012 r. o stwierdzeniu nieważności w następującym składzie : J. K., M. P., D. B. W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium to decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. uchyliło ww. decyzję własną z dnia [...] września 2012 r. i umorzyło w całości postępowanie I instancji. W wydaniu decyzji z [...] czerwca 2013 r. brał również udział J. K. Skoro zatem w składzie Samorządowego Kolegium Odwoławczego ponownie rozpatrującym niniejszą sprawę brała udział osoba, która wydawała w tej sprawie pierwszą decyzję to organ dopuścił się naruszenia przepisów art. 27 § 1a k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. Wydanie decyzji przez pracownika lub organ, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 27 § 1a k.p.a. stanowi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., to zaś powoduje konieczność uchylenia dotkniętej naruszeniem decyzji. Sąd zauważa jednocześnie, że brak jest podstaw do przyjęcia, że wyłączeniu podlega również członek składu Kolegium wydającego zaskarżoną decyzję – J. G. Osoba ta orzekała również w składzie, który postanowieniami z dnia [...] czerwca 2013 r. przywrócił A oraz B Sp. jawna w N. termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a także w składzie, który pierwotnie, postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności. Jeśli chodzi o pierwsze z wymienionych postanowień, przywracające termin, stwierdzić trzeba, że należy ono do czynności organu odwoławczego, zgodnie z art. 59 § 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., a zatem mogło zostać wydane przez ten sam skład, co zaskarżona decyzja. W odniesieniu natomiast do postanowienia z dnia [...] lutego 2012 r. o odmowie wszczęcia postępowania, członek samorządowego kolegium odwoławczego, który brał udział w wydaniu takiego postanowienia nie podlega wyłączeniu, bowiem przepis art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a., dotyczy wyłącznie decyzji i nie został wymieniony w art. 126 k.p.a., który do postanowień nakazuje stosować odpowiednio wyliczone w nim przepisy dotyczące odwołań. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ odwoławczy uwzględni wyrażoną powyżej ocenę przedstawionych naruszeń i przy wyznaczaniu składu orzekającego rozpoznającego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy ustali inny skład personalny niż w poprzedzającej decyzji z dnia [...] września 2012 r. Sąd odstąpił od merytorycznej oceny zarzutów skargi wobec stwierdzenia wadliwego składu orzekającego Kolegium i konieczności rozpoznania sprawy w składzie zgodnym z przepisami. Sąd zwraca jednakże uwagę na istotne w sprawie zagadnienie przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności i poglądy doktryny i orzecznictwa w tym zakresie, wyrażone chociażby w wyroku NSA z dnia 12.01.1994 r., II SA 2164/92, ONSA 1995/1/32, wyrok NSA z dnia 2.03.2007 r., II OSK 347/06, LEX Nr 340207, oraz ostatnio – w wyrokach WSA w Gdańsku z dnia 27.02.2013 r., II SA/Gd 633/12, LEX Nr 1311368, WSA w Warszawie z dnia 14.03.2013 r., I SA/Wa 1897/12, LEX Nr 1321358 oraz WSA w Krakowie z dnia 21.06.2013 r., I SA/Kr 359/13, LEX Nr 1328608. Z tych względów, działajac na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. W związku z uwzględnieniem skargi Sąd zastosował art. 152 P.p.s.a. i określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Sąd odstąpił od orzekania o kosztach, w oparciu o art. 210 § 1 P.p.s.a. wobec braku stosownego wniosku strony skarżącej.