II SA/Rz 962/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Paweł Zaborniak Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 czerwca 2013 r. sprawy ze skarg Z. S., A. O., H. S., I. S., J. M., M. K., M. M. i T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie scalenia gruntów I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących Z. S., I. S. i T. S. solidarnie kwotę 491 zł /słownie: czterysta dziewięćdziesiąt jeden złotych/, na rzecz skarżącej M. K. kwotę 457 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych/, na rzecz skarżących M. M. i J. M. solidarnie kwotę 457 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych/, na rzecz skarżącej H. S. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ i na rzecz skarżącego A. O. kwotę 457 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skarg M. M., J. M., M. K., Z. S., I. S., T. S., A. O. i H. S. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] sierpnia 2012 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie scalenia gruntów. Decyzje te wydane zostały w następującym stanie sprawy. Postanowieniem z [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Starosta Powiatu [...], na podstawie art. 3 ust. 1 i 2, art. 7 ust. 1, 2, 3, 4 i 6 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 z późn. zm.) oraz art. 124 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. Z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej zwana: "K.p.a."), wszczął postępowanie scaleniowe gruntów o łącznej pow. 1.492,53 ha położonych na terenie obrębów ewidencyjnych [...] i [...], gmina [...], z czego obszar gruntów, co do których właściciele złożyli wniosek o przeprowadzenie postępowania scaleniowego wyniósł 972,92 ha, tj. 65 % ogólnej powierzchni obszaru scalenia. Granice obszaru scalenia przedstawiono w załączniku nr 1 do decyzji, a wykaz uczestników w załączniku nr 2. Przewidywany termin zakończenia prac scaleniowych wyznaczono na lipiec 2012 r. Postanowienie to zostało odczytane na zebraniu uczestników scalenia 8 kwietnia 2010 r. i wywieszone na tablicach ogłoszeń we wsiach: M.,R. i R. Podczas zebrania uczestników scalenia 30 kwietnia 2010 r. dokonano wyboru rady uczestników scalenia w liczbie 12 członków, w tym 3 ze wsi M., 4 ze wsi R. i 5 ze wsi R. Z kolei postanowieniem z [...] czerwca 2010 r. Starosta Powiatu [...] powołał komisję doradczą, o której mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, następnie zmienianej w toku postępowania w zakresie składu osobowego. Na zebraniu uczestników scalenia 9 czerwca 2010 r. podjęta została uchwała w sprawie ustalenia zasad szacunku gruntów położonych na obszarze scalenia. Postanowieniem z [...] czerwca 2010 r. Starosta [...] uznał, że uchwalone zasady szacowania gruntów nie są sprzeczne ze słusznym interesem uczestników scalenia. Ogłoszenie wyników oszacowania gruntów odbyło się na posiedzeniu uczestników scalenia 9 września 2010 r., po czym udostępniono je do publicznego wglądu na okres 7 dni. Uchwałą z 12 października 2010 r. uczestnicy scalenia wyrazili zgodę na dokonany szacunek gruntów tworzących obszar scalenia. Po ogłoszeniu, że w dniach od 12 września 2011 r. do 18 maja 2012 r. odbędzie się okazywanie projektu scalenia gruntów na gruncie, Starosta Powiatu [...] wyznaczył na 15 marca 2012 r. zebranie uczestników scalenia w przedmiocie okazania projektu scalenia gruntów. Udzielono wówczas zebranym pouczenia o prawie zgłaszania zastrzeżeń do tego projektu, które opiniowano następnie 12 kwietnia 2012 r. Natomiast termin odczytania decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów wyznaczono na 5 lipca 2012 r. Decyzją z [...] lipca 2012 r. Starosta Powiatu [...] zatwierdził projekt scalenia gruntów położonych na terenie obrębów ewidencyjnych [...] i [...], gmina [...], o ogólnym obszarze 1491.8570 ha, zgodnie z projektem scalenia wykazanym na mapie obszaru scalenia i w rejestrze szacunku porównawczego gruntów po scaleniu, ze zmianami uwidocznionymi na mapie obszaru scalenia w kolorze niebieskim i w dodatkowym rejestrze szacunku porównawczego gruntów po scaleniu. W punkcie 2 decyzji organ orzekł o przebiegu granic pomiędzy działkami nr 847, 848 i 851 w sposób wyznaczony na szkicu projektu scalenia nr [..] stwierdzając, że decyzja o scaleniu gruntów zastępuje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości. W punkcie 3 decyzji ustalono terminy i zasady objęcia gruntów w posiadanie zastrzegając, że objęcie przez uczestników wymagać będzie wykonania określonych prac zagospodarowania poscaleniowego. Rozstrzygnięto także o wydzieleniu niektórym z dotychczasowych współwłaścicieli odrębnie dla każdego z nich grunty (punkt 5.1 i 5.2), ustalono dopłaty podlegające wypłacie ze środków Powiatu [...] (punkt 6.1) oraz zapłaty na rzecz Powiatu [...] (punkt 6.2). Bez odszkodowania zniesiono służebności gruntowe obciążające grunty objęte scaleniem, które utraciły dla nieruchomości władnącej wszelkie znaczenie (punkt 7). Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności (pkt 8). Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Starosta Powiatu [...] w pierwszej kolejności przedstawił przebieg postępowania poprzedzający wydanie decyzji. Następnie stwierdził, że uczestnicy scalenia w zamian za grunty dotychczas posiadane otrzymali grunty o równej wartości szacunkowej, z uwzględnieniem zwiększeń i pomniejszej dokonywanych na wniosek za dopłaty pieniężne. W przypadku, gdy nie było możliwe wydzielenie gruntów o równej wartości stosowano dopłaty pieniężne. Grunty niezbędne na cele miejscowej użyteczności publicznej, pod ulice i drogi publiczne wydzielono z gruntów uczestników scalenia, i przejdą one na własność Gminy [...]. Projekt scalenia uwzględniać ma obowiązujący na części obszaru scalenia Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego "[...]". Ponadto projekt scalenia wyznaczono na gruncie, a punkty graniczne zastabilizowano znakami granicznymi. Część granic nieruchomości przyjęto po istniejących trwałych elementach zagospodarowania terenu. Przed wydaniem decyzji rozpatrzono zgłoszone przez niektórych uczestników scalenia zastrzeżenia do projektu scalenia, które omówiono w punktach 1.1., 1.2., 1.3. i 1.4. decyzji. Wszystkie zmiany wprowadzone do projektu scalenia zostały wyznaczone na gruncie i okazane zainteresowanym uczestnikom scalenia po uprzednim indywidualnym zawiadomieniu ich o terminie okazania. Na ogólną liczbę 1547 uczestników scalenia zastrzeżenia zgłosiło 39 uczestników. Spełnione zostały zatem przesłanki do zatwierdzenia projektu scalenia gruntów, ponieważ zastrzeżeń nie zgłosiła większość uczestników scalenia. Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności organ uzasadnił tym, że zakończenie prac scaleniowych i termin wydania decyzji nastąpiły w takim czasie, że ewentualna korekta projektu scalenia w przypadku jej uchylenia przez organ odwoławczy i wydanie nowej decyzji w I instancji byłaby niemożliwa do zrealizowania w tym samym roku gospodarczym. Taki stan rzeczy mógłby spowodować duże straty gospodarcze uczestników scalenia, które wynikają z zachwiania przez rolników cyklu nawożenia pól, co w konsekwencji mogłoby doprowadzić do istotnego obniżenia plonów i dochodowości gospodarstw. Niemożliwe byłoby także ustalenie terminów wejścia w posiadanie nowo wydzielonych gruntów. Zatwierdzenie projektu scalenia powinno być dostosowane do cyklu agrotechnicznego trwającego od września do sierpnia kolejnego roku. Obejmowanie gruntów powinno odbywać się sukcesywnie, po zbiorach, od września najpóźniej do połowy października. Dnia 31 lipca 2012 r. odbyło się zebranie uczestników scalenia w przedmiocie wprowadzenia ich w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia. Odwołania od decyzji z [...] lipca 2012 r. wnieśli: H. S., K. i B. N., B. K., M. K., H. S., M. C., W. S., T. S., Z. S., A. O., A. C., H. C., H. P. oraz M. i J. M. H. S. stwierdziła, że nie wyrażała zgody na postępowanie scaleniowe. Podczas okazania projektu scalenia poinformowano ją, że może przejąć działkę Skarbu Państwa nr 216, jednak jej nie otrzymała. Ponadto, za pomniejszenie obszaru własności zaoferowano jej bardzo niską cenę, łącznie 169 zł za 7 arów, tj. 24 zł za ar, podczas gdy po scaleniu działka ta będzie miała charakter budowlany. Poza tym działka nr 218 A. S. jest przedmiotem postępowań zawisłych przed Sądem Rejonowym [...], w tym o ustalenie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. K. i B. N. odwołali się od decyzji w zakresie ustaleń dotyczących przebiegu granicy ich działki nr ewid. 355 przed scaleniem i działki sąsiedniej będącej drogą lokalną od strony zachodniej, który nie odpowiada zaproponowanemu wcześniej przez geodetów prowadzących scalenie. Dotychczas granica ta biegła w linii prostej, a projekt nowego biegu granicy nie jest przez nich akceptowany. B. K. stwierdziła, że nie wyrażała zgody na postępowanie scaleniowe. Dotychczas działki rolne o nr ewid. 306, 317, 344 i 807 przylegały do działki nr 353, na której posadowiony jest jej dom mieszkalny i budynki gospodarcze. Obszar działek 306, 317 i 807 wynosił 1,47 ha, natomiast obszar zaoferowanej jej działki nr 123 będzie wynosił 1,2052 ha. Dopłatę ustalono na kwotę 1559 zł, tj. 58 zł za ar, która to kwota z uwagi na jej wysokość nie jest przez nią akceptowana. Ponadto, przez działkę nr 123 ma przebiegać droga z wąwozem, która nie zostanie zniwelowana w ramach prac poscaleniowych z uwagi na stwierdzony przez Starostę brak dostatecznych środków finansowych. Nie uzyskała także zgody na wykupienie części działki nr 356, tj. drogi biegnącej wzdłuż jej działki nr 353 i 344. Dlatego wyraziła wolę pozostawienia jej dotychczasowych działek. M. K. podała, że zwracała się do geodetów o przydzielenie jej działki o pow. 56 arów użyczonej jej przez Z. S. Jest jej ona niezbędna na pastwisko, ponieważ hoduje krowy. Gdyby bowiem zrealizowano planowaną przebudowę drogi wojewódzkiej nie będzie mogła przeganiać przez nią zwierząt. Geodeci nie wyrazili na te propozycję zgody, dlatego będzie zmuszona zlikwidować hodowlę bydła, które stanowi dla niej jedyne źródło utrzymania. Inną jej działkę o pow. 89 arów geodeci zamierzali przesunąć na północ, w oddaleniu od jej domu, na co także nie wyraża zgody. H. S., M. C. i W. S. zarzucili, że nie byli przez geodetów należycie informowali o przebiegu postępowania oraz o jej okolicznościach faktycznych i prawnych. Podkreślili, że nie wyrażali zgody na scalenie, jak też na okazaną im propozycję nowych działek na gruncie, które nie były zgodne z wcześniejszymi ustaleniami. Nie godzili się, aby działki nr 923, 855, 919 i 774 przestały być ich własnością. Działka nr 919 została wyznaczona niemal 1 km dalej, podczas gdy – jak podała H. S. w odrębnym piśmie z 17 lipca 2012 r. – dotychczas znajdowała się 200 m od jej zabudowań. Nie otrzymali także ekwiwalentu działki nr 774 o dotychczasowej pow. 34 arów. Z kolei z działki budowlanej nr 855 został im zabrany pas gruntu o długości 26 m i szerokości 1 m i dołączony do drogi gminnej. T. S. i Z. S. zarzucili, że bez istnienia jakichkolwiek względów gospodarczych zostali pozbawieni własności działek nr 533 i 525, które zostaną przydzielone innym osobom nie mającym w okolicy innych nieruchomości, oraz działek nr 1075, 1076, 1086 i 1087 stanowiących zorganizowaną całość gospodarczą i wykorzystywanych dotychczas przez nich do produkcji rolnej. W zamian mają otrzymać działki nieprzydatne rolniczo, stanowiące moczary. A. O. podał z kolei, że nie był informowany o postępowaniu scaleniowym. Jest właścicielem zabudowanej działki, którą planuje się przeciąć w poprzek drogą szerokości 10 m, co w jego ocenie jest zbędne. Działka ta ma bowiem dostęp do istniejącej innej drogi aż z dwóch stron. A. C. także podniósł argument, że jego działka ma dostęp do istniejącej drogi z dwóch stron, zatem jej przecięcie w poprzek planowaną drogą jest zbędne. H. C. również sprzeciwiła się przeznaczeniu jej działek o nr 2158 i 2190 pod pas drogowy. Zarzuciła, że nie przeprowadzono właściwej analizy szacunkowej wartości działek przed i po scaleniu. Opracowany projekt scalenia oceniła jako nieracjonalny pod względem gospodarczym. Z koli H. P. stwierdziła, że podział jej działki nr 278 stanowić będzie zaprzeczenie idei scalenia, ponieważ dotychczas posiadała jedną działkę o dużej powierzchni, a po scaleniu ma otrzymać dwie o mniejszej łącznie powierzchni i dodatkowo będą one przedzielone drogą, której lokalizacja jest niecelowa, ponieważ dojazd do nich może być zrealizowany z innej projektowanej drogi. M. M. i J. M. zakwestionowali prawidłowość zaskarżonej decyzji w części dotyczącej działek nr 2150 i 2180 podnosząc, że niezgodnie z przepisami zostały rozpatrzone zgłoszone przez nich zastrzeżenia co do przeznaczenia części tych działek pod pas drogowy. Decyzja scaleniowa ma w ich ocenie zahamować rozwój gospodarczy prowadzonej przez nich hodowli, a przyszłych sąsiadów naraża na uciążliwości z tytułu sąsiedztwa z około 10-tysięczną fermą kur. Projekt scalenia ocenili jako nieracjonalny pod względem gospodarczym. Projektowana droga nr [...] ma przebiegać bowiem w odległości 7 m od kurnika, co będzie wywierało negatywne oddziaływanie na zwierzęta. Poziom drogi będzie 1,5 m poniżej poziomu kurnika, dlatego hałas z niej pochodzący będzie przenikał do kurnika i płoszył kury. Ponadto, bezpośrednio przy planowanej drodze znajduje się płyta obornikowa oraz wentylatory wyciągowe z kurnika, zatem zapach z nich pochodzący będzie uciążliwy dla użytkowników drogi. Nieprzemyślana ma być także lokalizacja terenów budowlanych po drugiej stronie tej drogi, ponieważ zlikwidowana zostanie istniejąca dotychczas naturalna strefa ochrony między kurnikiem a zabudową mieszkaniową. Po rozpatrzeniu odwołań decyzją z [...] sierpnia 2012 r. SKO utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, powołując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 138 § 1 K.p.a. oraz art. 1 ust. 2 pkt 9, art. 2 ust. 1 i 4, art. 3 ust. 1, art. 8 ust. 1 – 6, art. 14, art. 17, art. 19, art. 27 ust. 1, 3 i 4, art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów oraz art. 35 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm., dalej zwana: "Pgik"). W ocenie organu odwoławczego zaskarżone rozstrzygnięcie było prawidłowe i zgodne z przepisami prawa, a zarzuty odwołań nie zasługiwały na uwzględnienie. Postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z wymogami ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Opracowanie projektu scalenia powierzono upoważnionemu przez Starostę geodecie, który opracował wstępny projekt rozmieszczenia działek, okazany następnie zainteresowanym uczestnikom scalenia. Zgłoszone przez niektórych z nich uwagi i zastrzeżenia zostały ocenione przez komisję doradczą. Następnie przydziału gruntów dokonano przy uwzględnieniu dyspozycji art. 8 ust. 1 i 2 oraz art. 14 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, które przewidują także przydzielenie gruntów w pewnym zakresie bez zgody uczestnika scalenia. Zasadniczo uczestnicy scalenia otrzymali grunty o równej wartości szacunkowej, a w niektórych przypadkach – tam gdzie nie było to możliwe - zastosowano formę dopłat pieniężnych, uwzględniając dopuszczalne przepisami cyt. ustawy powiększenia lub pomniejszenia. Z gruntów uczestników scalenia wydzielono także tereny dla celów miejscowej użyteczności publicznej oraz pod drogi i ulice, zmniejszając odpowiednio każdemu z nich przysługujący im obszar gruntów stosownie do art. 17 cyt. ustawy. Projekt scalenia wyznaczono na gruncie, gdzie zastabilizowano znaki graniczne. Projekt scalenia przed okazaniem uczestnikom scalenia poddano wewnętrznej kontroli, a komisja dokonująca tej oceny uznała, że został opracowany zgodnie z założeniami do projektu scalenia przy uwzględnieniu wniosków uczestników scalenia oraz przepisami prawa. Zakończenie okazania projektu scalenia nastąpiło 15 marca 2012 r., a w terminie kolejnych 14 dni uczestnicy scalenia mieli prawo zgłaszać zastrzeżenia co do jego treści. Z prawa tego skorzystali: H.K. i A.F., M.S., M.K., A.Ł., B. i K.N., Z.C., A.S., M. G. i W.K., D.K., A.I., H.C., A.C., B.J., A.O., J.N. i M.M., H.P., Z.G., Z.S. F.H. i Z.H., M.K., A.S, W. i H.S. i M.C., G.K., Z.S. i T.S., R.Z. oraz I.G.. Zgłoszone zastrzeżenia poddano zaopiniowaniu komisji doradczej, która dokonywała oględzin w terenie przy udziale zawiadomionych osób zainteresowanych, a z jej posiedzenia sporządzano protokół z propozycjami zmian w projekcie scalenia. Na ogólną liczbę 1547 uczestników zastrzeżenia zgłosiło zaledwie 39, dlatego stosownie do art. 27 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów możliwe było zatwierdzenie w drodze decyzji projektu scalenia gruntów. Przed Wójtem Gminy [...] toczyło się postępowanie rozgraniczeniowe z wniosku J. K. i A. R, które zostało przekazane do rozstrzygnięcia Staroście Powiatu [...] w decyzji scaleniowej, stosownie do art. 27 ust. 4 pkt 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów w zw. z art. 35 ust. 1 i art. 30 ust. 2 Pgik. Skargę na decyzję SKO z [...] sierpnia 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnieśli: M. i J. M. - reprezentowani przez adwokata D. K., M. K., Z. S., I. S. i T. S. - reprezentowani przez adwokata T. P., A. O. - reprezentowany przez radcę prawnego M. W., H. S. oraz K. i B. N. M. M. i J. M. zarzucili, że postępowanie scaleniowe przeprowadzono z naruszeniem art. 1 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów z uwagi na objęcie scaleniem gruntów niebędącymi gruntami rolnymi, lasami lub gruntami leśnymi, a ponadto nie stworzyło ono korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie. Scaleniem objęto także, z naruszeniem art. 2 ust. 3 cyt. ustawy, grunty zabudowane bez wniosku i zgody właścicieli tych obiektów. W zaskarżonej decyzji, z naruszeniem art. 107 § 1 i 3, art. 8 i art. 11 K.p.a., nie wyjaśniono podstawy prawnej rozstrzygnięcia i nie wskazano dowodów, na których je oparto. Skarżący wyjaśnili, że na swoich dotychczasowych nieruchomościach od 15 lat prowadzą fermę kur liczącą ponad 10 tys. sztuk drobiu, które stanowi dla nich jedynie źródło utrzymania. Lokalizacja drogi bezpośrednio przy kurniku uniemożliwi dalszy rozwój hodowli i pogorszy jakość prowadzonej działalności. Będzie to także niekorzystne dla zaplanowanej naprzeciwko zabudowy mieszkaniowej, którą przewidziano dla większości pobliskich terenów w obowiązującym planie miejscowym. Z tej też przyczyny niemożliwe było w ich ocenie objęcie scaleniem gruntów budowlanych, które w taki sposób zostały przeznaczone w planie miejscowym. Kwestionują także wysokość przyznanej dopłaty wynoszącej 1752,03 zł za pas gruntu wynoszący około 17 arów, podczas gdy w świetle postanowień ww. planu miejscowego cena 1 ara wynosi 7.000 zł. M. K., Z. S., I. S. i T. S. sformułowali zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów oraz art. 6, 7, 11 i 107 K.p.a. Podali, że Kolegium w zaskarżonej decyzji odniosło się tylko do gruntów stron, które wniosły odwołania, pomijając natomiast pozostałe objęte zakresem decyzji organu I instancji, tj. postępowaniem scaleniowym. Tym samym rozpoznało sprawę administracyjną jedynie w części, czym w sposób oczywisty naruszyło art. 15 K.p.a. Powinno bowiem rozpatrzeć sprawę co do całego obszaru objętego scaleniem. Skarżący podnieśli ponadto, że wskutek scalenia nie poprawiły się warunki gospodarowania, a wręcz przeciwnie, uległy one pogorszeniu. Na uzasadnienie skargi przytoczono również argumentację zawartą poprzednio w ich odwołaniach. A. O. także sformułował zarzut naruszenia art. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów uznając, że dokonane scalenie nie stworzyło korzystniejszych warunków gospodarowania, a ponadto miał zostać pozbawiony prawa uczestniczenia w zebraniu uczestników scalenia. Skarżący zarzucił, że decyzji organu I instancji, która nie zawierała należytego uzasadnienia faktycznego, niezasadnie nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Z kolei SKO niezasadnie utrzymało ją w mocy, czym naruszyło art. 138 § 1 K.p.a. Żaden z orzekających w sprawie organów nie odniósł się do podnoszonych przez niego w toku postępowania wniosków i zarzutów dotyczących lokalizacji nowej drogi mającej przebiegać przez jego działkę, co odbyło się z naruszeniem art. 7 i 77 K.p.a. Przyjęta w projekcie scalenia lokalizacja drogi nie została należycie uzasadniona, czym przekroczono w jego ocenie granice uznania administracyjnego. Możliwa była bowiem inna, mniej uciążliwa jej lokalizacja. Zarzuty podniesione przez H. S. stanowiły ponowienie argumentacji zawartej w odwołaniu. Skarżąca naprowadza, że zależało jej na objęciu działki nr 216 należącej do Skarbu Państwa, do czego nie doszło. Przyznaną jej rekompensatę za utracony grunt uznała za zbyt małą, zresztą miał to być warunek za uzyskaną działkę nr 216. W odpowiedzi na skargi SKO wniosło o "oddalenie skargi jako całkowicie bezzasadnej i utrzymanie w mocy wydanej decyzji ostatecznej". Odpowiedź na skargę sprowadza się do przytoczenia raz jeszcze obszernych fragmentów zaskarżonej decyzji. W konkluzji tej odpowiedzi stwierdzono, że: "Złożona skarga nie wnosi żadnych nowych okoliczności do sprawy" oraz, że "Podniesione w skardze zarzuty były Kolegium znane przy rozpatrywaniu sprawy". Postanowieniem z 8 lutego 2013 r. II SA/Rz 962/12 Sąd odrzucił skargę K. i B. N. Obecni podczas rozprawy pełnomocnicy skarżących oraz sami skarżący podtrzymali zarzuty wniesionych skarg, domagając się ponadto zasądzenia kosztów postępowania. W szczególności zwrócono uwagę, że SKO w odpowiedzi na skargi używa sformułowań w liczbie pojedynczej, przeto nie wiadomo do której skargi się odnosi. Decyzja organu odwoławczego sprowadzać się ma wyłącznie do powtórzenia argumentacji zawartej w decyzji Starosty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30 sierpnia 2002 r., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W ocenie Sądu skargi są zasadne, aczkolwiek wnioski w nich zawarte co do kierunku orzekania nie są trafne. Zdaniem Sądu decyzja SKO dotknięta jest rażącym, naruszeniem prawa. Lektura zaskarżonej decyzji wskazuje, że niemalże jej całość stanowi wierne powtórzenie treści decyzji organu I instancji. Przytaczanie treści decyzji organu I instancji (k. 92-133 akt organu odwoławczego) w ocenie Sądu było zbędnym powieleniem obszernych fragmentów decyzji Starosty. Z kolei po przytoczeniu zarzutów zawartych we wniesionych odwołaniach (s. 89-91) SKO stwierdziło wyłącznie, iż "po analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego należy stwierdzić, że postawione przez skarżących zarzuty nie znajdują potwierdzenia w dokonanych ustaleniach jak wydanym rozstrzygnięciu, bowiem są sprzeczne z założeniami scalenia lub brak praktycznych możliwości ich realizacji czy też naruszają słuszny interes uczestników postępowania". Dalsza część uzasadnienia skarżonej decyzji organu odwoławczego stanowi przekopiowana treść decyzji Starosty. Przywołano w niej m.in. te wywody organu I instancji, w których opisano przyczyny wydanego rozstrzygnięcia w I instancji, łącznie z przywołaniem zarzutów wnoszonych przez osoby, które się nie odwoływały. To "wierne" odwzorowywanie w decyzji odwoławczej treści decyzji organu I instancji doprowadziło nawet do tego, że SKO w końcowych fragmentach uzasadnienia swej decyzji powtórzyło in extenso motywy nadania decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności. Porównanie treści obu decyzji prowadzi do wniosku, że poza pojedynczymi zdaniami, zawierającymi ogólnikowe stwierdzenia odnośnie prawidłowości działania Starosty, SKO uchyliło się od swego obowiązku przeprowadzenia merytorycznej kontroli kwestionowanej przez strony decyzji organu I instancji. Z mocy art. 128 K.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia, wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona jest niezadowolona z wydanej decyzji; przepisy szczególne mogą ustalać inne wymogi co do treści odwołania. Ustawa o scalaniu i wymianie gruntów nie zawiera szczególnych wymogów wobec odwołań wnoszonych od decyzji wydanej w sprawie scalanie gruntów. W literaturze zwraca się uwagę na to, że obowiązkiem organu odwoławczego jest przede wszystkim rozpatrzenie sprawy pod względem merytorycznym przez co należy rozumieć przeprowadzenie w granicach określonych Kodeksem ponownego postępowania wyjaśniającego i wydanie decyzji co do istoty sprawy. W przeciwieństwie do uprawnień kontrolnych sądów administracyjnych organ odwoławczy nie ma wąsko zakreślonych kompetencji kasacyjnych sprowadzających się w istocie do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Zakres badania decyzji w postępowaniu odwoławczym nie wyklucza stosowania kryterium jej legalności, ale jest to tylko jedno z kryteriów; mogą być brane pod uwagę również kryteria celowościowe (por. L. Żukowski, w: L. Żukowski R. Sawuła, Postępowanie administracyjne, Przemyśl-Rzeszów 2010, s. 201). W ocenie Sądu skoro odwołujący się przedstawili w swych środkach zaskarżenia konkretne zarzuty pod adresem decyzji Starosty, to i SKO winno odnieść się do tych konkretnych zarzutów odwołań. Ograniczenie się w swych wywodach do ogólnikowych stwierdzeń, wedle których zarzuty odwołujących się mają być sprzeczne z "założeniami scalenia", "dokonanymi ustaleniami w rozstrzygnięciu" czy też z "naruszać słuszny interes innych uczestników scalenia" bez odniesienia do konkretnych faktów, prowadzi do wniosku, że w rzeczywistości organ odwoławczy uchylił się od przeprowadzenia, przynajmniej pod względem formalnym, kontroli instancyjnej. Sąd nie może ustalić z jakimi to "założeniami scalenia" mają być sprzeczne konkretne zarzuty odwołujących się, niektórzy z nich wszak podnosili, iż to rozstrzygnięcie Starosty cele te narusza. Nie sposób ustalić, jakie to uzasadnione interesy innych uczestników scalenia (których?) miałoby dotknąć uwzględnienie zarzutów odwołujących się. Nie sposób także ocenić trafność stwierdzenia, jakoby brak było "praktycznych możliwości" realizacji postulatów wnoszących odwołania. Ogólnikowość, by nie rzecz frazesowość" uzasadnienia, w ocenie Sądu dowodzi, że doszło do rażącego naruszenia art. 15 K.p.a. Wedle art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. W judykaturze nie budzi wątpliwości, że do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a., czyli dokonać merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 2012 r., II OSK 2720/11, LEX nr 1145626). Na konstytucyjność zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego w aspekcie prawa do procesu i rzetelnego załatwienia sprawy wskazuje doktryna (por. B. Adamiak, Konstytucyjna zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, w: Pozycja samorządowych kolegiów odwoławczych w postępowaniu administracyjnym, red. C. Martysz, A. Matan, Zakamycze 2005, s. 21 i 24). W ocenie Sądu działanie SKO polegające na całkowitym braku ustosunkowania się in merito z zarzutami wniesionych odwołań powoduje, że cel postępowania odwoławczego – ponowne, merytoryczne rozpoznanie sprawy, nie został osiągnięty. Takie działanie organu odwoławczego, który ogranicza się do powtórzenia motywów decyzji podjętej przez organ I instancji, ignoruje konkretne zarzuty zawarte w odwołaniach nosi cechy rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Narusza także zasadę wyrażoną w art. 8 K.p.a., zobowiązującą organ administracji publicznej do takie prowadzenia postępowania, które budzi zaufanie uczestników do władzy publicznej. Zdaniem Sądu zestawienie treści decyzji Starosty i decyzji SKO prowadzi do wniosku, że kontrola organu odwoławczego była pozorna, oczywista jest konkluzja, że organ odwoławczy w istocie rzeczy uchylił się od dokonania rzetelnej weryfikacji podjętego w I instancji rozstrzygnięcia. Na brak rzetelności w działaniu organu odwoławczego w tej sprawie wskazuje także i to, że w reakcji na wniesione skargi SKO wnosi "odpowiedź na skargę", które de facto sprowadza się do przekopiowania treści zaskarżonej decyzji. Te uwagi prowadzą do wniosku, że należy stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 Ppsa, uwzględniając wniesione wnioski o ich zasądzenie. Prowadząc ponownie postępowanie SKO rozpozna w sposób rzetelny wniesione odwołania, ustosunkowując się odrębnie do każdego z wniesionych w nich zarzutów.