II SA/Rz 964/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości -skargę oddala- Przedmiotem skargi K. K. jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] o odmowie zwrotu nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w obr. [...], oznaczonej jako działka nr 58/16 o pow. 0,4727 ha w części odpowiadającej dawnej działce nr 5/13 położonej w obr. [...]. Jako podstawę prawną decyzji Wojewoda wskazał art. 127 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, określanej dalej k.p.a.) w związku z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., określanej dalej jako u.g.n.). Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne; K.K., H.K., B.Ś, oraz J.Ż. w dniu 13 grudnia 2012 r. zwróciły się do Prezydenta Miasta [...] o zwrot części nieruchomości oznaczonej jako działka nr 58/16 obr. [...]. Pismem z dnia 16 stycznia 2013 r. H.K., B.Ś., oraz J.Ż. upoważniły swoją matkę- K.K., do występowania w ich imieniu w sprawie dotyczącej zwrotu w/w nieruchomości. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. nr 58/16 o pow. 0,4727 ha obr. [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa, objętej KW [...] i odpowiadającej byłej działce nr 5/13 obr. [...]. W uzasadnieniu wskazał, że Urząd Miejski [...] – Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami decyzją z dnia [...] grudnia 1984 r., nr [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości i składników majątkowych nieruchomości oznaczonej jako działka nr 5/13 o pow. 460 m², powstałej z podziału działki nr 5/3 o pow. 6173 m² w obr. [...] obj. KW [...] stanowiącej własność S. K. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] Wojewoda [...] potwierdził, że Miejski Zarząd Dróg [...] (dalej MZD) otrzymał z dniem 1 października 2010 r. z mocy prawa, nieodpłatnie, w trwały zarząd nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa, w tym m.in. działkę nr 58/16 o pow. 0,4727 ha, położoną w obr. [...]. Wcześniej - decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] Wojewoda zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn.; "Rozbudowa drogi krajowej nr [...] klasy GP od skrzyżowania z al. B. – P. w km [...] - [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, instalacjami i urządzeniami budowlanymi w R.", w której powyższa działka nr 58/16 została przeznaczona pod realizację inwestycji określonej w w/w decyzji. Wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 ze zm.). Z decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 1984 r. wynika, iż celem wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa była przebudowa ulicy P. w R. Opracowana w sprawie dokumentacja geodezyjna wykazuje, że dawna działka nr 5/13 obr. [...] odpowiada aktualnie działce nr 58/16 obr. [...] o pow. 0,4727 ha, stanowiącej własność Skarbu Państwa, oddanej w trwały zarząd MZD. Postanowieniem z dnia 31 maja 2007 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy [...] stwierdził, że spadek po S. K. zmarłym dnia 2 maja 2005 r. nabyła żona K. K. oraz córki H.K., B.Ś. i J.Ż. – po 1/4 części. Prezydent zwrócił uwagę, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma fakt, że objęta wnioskiem o zwrot działka nr 58/16, położona jest w pasie drogowym drogi krajowej nr [...], będącej drogą publiczną. Wyjaśnił, że jeżeli nieruchomość zajęta pod drogę publiczną stanowi w danej chwili własność Skarbu Państwa lub jednej z jednostek samorządu terytorialnego, to stosownie do art. 2a ustawy o drogach publicznych, nie może być przeniesiona w jakimikolwiek trybie prawnym na własność innych podmiotów. Prezydent mając na uwadze, że nie jest możliwe wybudowanie drogi publicznej w innym miejscu niż obecne bez podjęcia licznych działań stwierdził, że decyzja o zwrocie gruntów w granicach jego zajęcia byłaby decyzją niewykonalną, a niewykonalność ta miałaby charakter trwały. W odwołaniu od tej decyzji K. K. wskazała, że w związku z tym, że prace przy rozbudowie ul. P. w R. zostały zakończone, a duża część wywłaszczonej działki nie została niewykorzystana jako teren niezbędny do przebudowy parkingu Zakładu [...], ponownie wniosła o jej zwrot. Stwierdziła, że zagospodarowanie jej działki w obecnych granicach jest niemożliwe. Po rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powtórzył ustalenia faktyczne organu I instancji i przychylił się do rozstrzygnięcia tego organu. Wojewoda stwierdził, że z dniem wydania zawiadomienia o wszczęciu postępowania w spawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w/w działka nr 58/16, objęta wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogła być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów u.g.n. W konsekwencji także nie mogła być zwrócona byłym właścicielom, gdyż decyzja Wojewody z dnia [...] października 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w dniu orzekania o zwrocie była ostateczna. Wskazując na uchwałę SN z dnia 13 października 2006 r., sygn. akt III CZP 72/06, (OSNC 2007, Nr 6, poz. 85), Wojewoda stwierdził, że drogi publiczne traktowane są jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu, skoro własność tych dróg może być przenoszona tylko między podmiotami publicznoprawnymi – Skarbem Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego. Nieruchomości drogowe nie mogą być więc obciążane prawami rzeczowymi na rzecz osób fizycznych, a osoby te nie mogą też tymi nieruchomościami faktycznie władać w sposób prowadzący do zasiedzenia. Konsekwencją powyższego jest uznanie, że zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną, na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n., prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła K. K. podnosząc, że "prośba o zwrot została rozpatrzona jedynie w oparciu o paragrafy, nie sprawdzono zaś czy nie zabrano za dużo, a nam nie dano możliwości dalszego zagospodarowania pozostałej części". Wskazała, że granica wywłaszczenia na w/w działce "dziwnie zahacza" o stojący budynek i nikt się nie zainteresował przez tyle lat jak można wykorzystać pozostawiony "listek działki". W końcowej części uzasadnienia zwróciła się o ponowne i wnikliwe rozpatrzenie sprawy, gdyż przebudowa ul. P. została zakończona, a zwrot nawet części pasa rozwiązałby problem zagospodarowania działki. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosił o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany swego dotychczasowego stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem tylko wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po rozpoznaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna. W zasadzie nie jest sporny wyżej przedstawiony stan faktyczny. Z decyzji z dnia [...] grudnia 1984 r. nr [...] podpisanej przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miejskiego [...] jasno wynika, iż celem wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w R. przy ulicy P. oznaczonej jako działka nr 5/13 objętej księgą wieczystą KW [...] była przebudowa ulicy P. stosownie do ostatecznej decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny przebudowy przedmiotowej arterii komunikacyjnej z dnia [...] lipca 1980 r., znak: [...] wydanej przez Wojewódzkie Biuro Planowania Przestrzennego [...], działające z upoważnienia Wojewody [...]. W uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej podkreślono ważny interes ogólnospołeczny, w szczególności konieczność przebudowy w/w ulicy z uwagi na bardzo duży ruch, wąską jezdnię, brak chodników na wielu odcinkach i spowodowane tym poważne zagrożenie bezpieczeństwa dla pieszych i pojazdów. Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów geodezyjno – kartograficznych wynika, że będąca przedmiotem sprawy działka ewidencyjna nr 58/16 (powstała ze zmiany oznaczenia dawnej działki nr 5/13) w obrębie [...] znajduje się w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] – ulicy P. Niewielka część tej działki jest zajęta pod zieleń przydrożną i asfalt przy chodniku. Znajduje się na niej też część budynków gospodarczych, w tym niewielka część budynku gospodarczego należącego do wnioskujących o zwrot nieruchomości. Znaczna jednak większość działki nr 58/16 nie jest zagospodarowana. Jak wynika z powyższego większa część działki nr 5//16 nie jest zajęta pod drogę publiczną według definicji wynikającej z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 260 z późn. zm., zwanej dalej u.d.p.), który stanowi, że droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno – użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zgodnie z pkt 5 u.d.p. jezdnia to część drogi przeznaczona do ruchu pojazdów, zaś według pkt 6 chodnik to część drogi przeznaczona do ruchu pieszych. Pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Bezsporne jest także, że Wojewoda [...] decyzją ostateczną z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Rozbudowa drogi krajowej nr [...] klasy GP od skrzyżowania z al. B. – P. w km [...] – [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, instalacjami i urządzeniami budowlanymi". Wśród działek, które objęte zostały powyższą decyzją jako przeznaczone pod realizację w/w inwestycji była również działka nr 58/16 o powierzchni 0,4727 ha. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że o prowadzonym postępowaniu w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zgodnie z art. 11d ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 z późn. zm., zwanej dalej ustawą) strony zostały powiadomione w formie obwieszczeń oraz poprzez zawiadomienia poszczególnych właścicieli działek na adres wskazany w katastrze. Obwieszczenie o wszczęciu postępowania zostało opublikowane w lokalnej gazecie codziennej "[...]" w dniu 21 lipca 2010 r. i na tablicy ogłoszeń [...] Urzędu Wojewódzkiego oraz Urzędu Miasta [...], a także na stronie internetowej Urzędu Miasta [...]. Stosownie do przepisu art. 11d ust. 9 ustawy, z dniem zawiadomienia, o którym mowa w art. 5, nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Także kwestią bezsporną było, że właścicielem działki nr 58/16 w obr. [...] jest i w dacie zawiadomienia zgodnie z art. 11d ust. 5 ustawy był Skarb Państwa. Sąd podziela stanowisko pojawiające się w orzecznictwie, że obrót w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami czyli ustawy o gospodarce nieruchomościami oznacza każdą czynność prawną, tak z zakresu prawa cywilnego jak i prawa administracyjnego (publicznego), w wyniku której następuje zmiana właściciela uprawnionego do dysponowania daną nieruchomością. Takim obrotem jest również zwrot wywłaszczonej nieruchomości (zob. m.in. uzasadnienia wyroków WSA w Krakowie z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1798/11, WSA w Warszawie z dnia 20 listopada 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1165/07 oraz z dnia 1 marca 2012 r., sygn. akt I SA 1305/11). Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.g.n. z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. Jak stanowi ten przepis w dalszej części – w szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zmiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji. Użycie zwrotu w powyższej normie prawnej "w szczególności" świadczy o tym, że jest to jedynie wyliczenie przykładowe. Analiza przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie pozostawia wątpliwości, że pojęcie "obrót w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami", o którym mowa w art. 11d ust. 9 ustawy obejmuje także zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowi lex specialis w odniesieniu do ustawy o gospodarce nieruchomościami, o czym świadczą także zapisy art. 2 pkt 11 u.g.n.. Pojęcie "obrót nieruchomościami" jest szersze od pojęcia "obrót rynkowy" także używanego w przepisach u.g.n. i także rozróżnienie nie jest przypadkowe. Samo zajęcie nieruchomości pod pas drogowy nie powodowałoby wyjęcia nieruchomości z obrotu w rozumieniu art. 2a ustawy o drogach publicznych. Taki skutek powstaje natomiast w sytuacji, o której mowa w art. 11d ust. 9 w zw. z ust. 5 ustawy i to bez względu na to, czy nieruchomość była czy nie była zbędna na cel wywłaszczenia. Dlatego zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Ponieważ nie zachodzą też żadne inne wypadki obligujące Sąd do uchylenia tej decyzji skargę należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a. Poza zakresem niniejszej sprawy pozostawały natomiast takie kwestie jak prawidłowość, zasadność wywłaszczenia czy wreszcie legalność decyzji Wojewody o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej. Nie mógł Sąd rozstrzygnąć więc okoliczności wskazywanych w skardze bo wykraczały one poza granice sprawy.