II SA/Rz 964/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę -skargę oddala- Przedmiotem skargi K.L. (dalej także jako: "skarżący", "odwołujący się") jest decyzja Wojewody [....] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] wydana w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. W podstawie prawnej organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 36a ust. 2 w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm. – zwana dalej "P.b."). Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] października 1999 r. nr [...] znak: [...] Wójt Gminy [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił K. i B.P., pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego, zlokalizowanego na działce nr ewid. 417 położonej w miejscowości K., gmina [...] (pomyłka w zakresie miejscowości – powinno być "S., gmina [...]" - została sprostowana postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. nr [...]). Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] Starosta [...] przeniósł przedmiotową decyzję o pozwoleniu na budowę na M.P. i na K.P. Nowi inwestorzy wystąpili z wnioskiem o zmianę przedmiotowej decyzji, co nastąpiło decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. nr .[...] Starosta [...] zmienił decyzję z dnia [...] października 1999 r. Nr [...] znak: [...], Wójta Gminy [...] w części dotyczącej zatwierdzonego projektu budowlanego (zmiana projektu budowlanego budynku mieszkalnego). W dalszej kolejności decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] Starosta [...] przeniósł decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 1999 r. na K.L. Z akt sprawy wynika także, że wobec tego, że inwestor w sposób istotny odstąpił od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzonego projektu budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2016 r. ([...]), zobowiązał inwestora do sporządzenia i przedstawienia w terminie do 31 stycznia 2017 r. projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z basenem, zlokalizowanego na działce nr ewid. 417 położonej w miejscowości S., gmina [...] uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, sporządzonego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane odpowiedniej specjalności. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] uchylił powyżej opisaną decyzję PINB w części dotyczącej terminu wyznaczonego na wykonanie obowiązku i w tym zakresie wyznaczył nowy termin do dnia 31 sierpnia 2017 r.; w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W tej sytuacji Starosta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] uchylił decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 1999 r. nr [...] znak: [...] udzielającą K. i B.P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego zlokalizowanego na działce nr ewid. 417 położonej w miejscowości S., gmina [...]. Organ wskazał, że zgodnie z art. 36a ust. 2 P.b. w przypadku istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Odwołanie od tej decyzji złożył K.L. wskazując na brak podstaw prawnych do jej wydania. Zawnioskował o jej uchylenie, gdyż jest przedwczesna bowiem jak wyjaśnił postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r. ([...]) PINB zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie. Wojewoda [...] wskazaną na wstępie decyzją z [...] czerwca 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast art. 36a ust. 1 P.b. stanowi, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, wydanej przez organ administracji architektoniczno - budowlany. Brak takiej decyzji obliguje organ nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania w trybie przepisu art. 50 i art. 51 P.b. Wojewoda podał, że zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b., organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym bądź w przepisach. Następnie, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w drodze decyzji nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zaś stosownie do dyspozycji art. 36a ust. 2 P.b., w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy, organ administracji architektoniczno - budowlanej uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę. Po upływie terminu określonego w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, nałożonego w tej decyzji i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, albo - jeżeli budowa została zakończona - zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego (art. 51 ust. 4 P.b.). Wojewoda podkreślił, że w świetle powołanych wyżej przepisów oczywistym jest, że wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji o zatwierdzeniu przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego oraz udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w trybie postępowania legalizacyjnego określonego w art. 51 P.b. dopuszczalne jest jedynie po wydaniu przez organ administracji architektoniczno - budowlanej decyzji o uchyleniu decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę i uzyskaniu przez tą - wydaną na podstawie art. 36a ust. 2 P.b. - decyzję waloru ostateczności w administracyjnym toku instancji. Decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 4 P.b., zastępuje bowiem w procesie inwestycyjnym pierwotną decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę, która to decyzja nie została wykonana w sposób zgodny z prawem. Wydanie decyzji określonej w art. 51 ust. 4 P.b. bez uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę prowadziłoby bowiem do nieakceptowanej z punktu widzenia praworządności sytuacji, w której w obrocie prawnym pozostawałyby dwa rozstrzygnięcia organów w różny sposób określające prawa i obowiązki uczestników procesu budowlanego i parametry możliwej do zrealizowania zgodnie z prawem zabudowy. Odnosząc powyższe unormowania do okoliczności sprawy Wojewoda podał, że z otrzymanych od PINB informacji wynikało, że wskutek przeprowadzonych w sprawie czynności kontrolnych dokonano porównania stanu istniejącego z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz dokonano pomiarów kontrolnych w terenie. Mając na uwadze zakres zmian, PINB stwierdził, że są istotnym odstępstwem od udzielonego pozwolenia na budowę. Wobec tego wydana została przez organ nadzoru budowlanego, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., decyzja nakazująca K.L. sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, sporządzonego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane odpowiedniej specjalności. Wydanie tej decyzji zrodziło po stronie organu administracji architektoniczno - budowlanej, który wydał pozwolenie na budowę, obowiązek uchylenia tego pozwolenia, kiedy wydana w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 decyzja stanie się ostateczna (wykonalna). Uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 36a ust. 2 P.b., jest w takiej sytuacji obligatoryjne. Z uwagi na ten obowiązek wydanie przez PINB postanowienia z [...] kwietnia 2018 r. o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z basenem zlokalizowanego na działce nr 417 położonej w miejscowości S., pozostaje bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję złożył K.L. wnioskując o jej uchylenie z powodu braku podstaw prawnych do jej wydania. Podtrzymał w całości stanowisko zawarte w odwołaniu wskazując raz jeszcze, że postępowanie administracyjne przez PINB zostało zawieszone, zgodnie z K.p.a. Zawieszenie postępowania winno skutkować zaprzestanie procedowania w sprawie objętej zawieszeniem. To powoduje, że wydana decyzja jest przedwczesna. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sądy administracyjne z mocy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kierując się zatem kryterium legalności dokonują kontroli zgodności zaskarżonego aktu (tu decyzja) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym, jak wynika z przepisów art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej "P.p.s.a." sąd orzeka na podstawie akt sprawy i w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, iż nie naruszyła ona prawa i dlatego skarga, zgodnie z art. 151 P.p.s.a., podlegała oddaleniu. Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202). Z art. 28 ust. 1 tej ustawy wynika, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31 (wyliczają zakres budów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę). Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę możliwe jest wyłącznie po uprzednim uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej przez organ administracji architektoniczno – budowlanej (art. 36a ust. 1 ustawy), natomiast brak takiej decyzji skutkuje wszczęciem przez organ nadzoru budowlanego postępowania w trybie art. 50 i 51 ustawy w/w, czyli tzw. postępowania naprawczego. Jego przebieg (etapy) w zaskarżonej decyzji zostały przedstawione w sposób szczegółowy i dostatecznie klarowny. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że decyzja z dnia [...] października 1999 r. Wójta Gminy [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca K. i B.P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego na działce nr 417 w miejscowości K. została ostatecznie przeniesiona na skarżącego K.L., tj. decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2005 r. ([...]). Nie jest też kwestyjne, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego – po przeprowadzeniu czynności kontrolnych inwestycji, w tym tez porównaniu stanu istniejącego z zatwierdzonym projektem budowlanym, dokonaniu pomiarów kontrolnych – stwierdził istotne odstępstwa od warunków udzielonego pozwolenia na budowę i w trybie przewidzianym art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wydał w dni [...] września 2016 r. decyzję ([...]), przekazaną do Starostwa Powiatowego w [....] Wspomnianą decyzją organ nadzoru budowlanego zobowiązał skarżącego do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, opracowanego przez osobę posiadająca uprawnienia budowlane odpowiedniej specjalności. Wyznaczony tą decyzją termin wykonania powyższego obowiązku został zmieniony przez organ odwoławczy, który wyznaczył nowy termin do dnia [...] sierpni a2017 r. (decyzją z dnia [...] maja 2017 r., [...]). Przepis art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, powołany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji stanowi, iż organ administracji architektoniczno – budowlanej uchyla decyzje o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3. Brzmienia tego przepisu, jak i jego wykładnia nie budzi jakichkolwiek wątpliwości. Wydanie decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego skutkuje uchyleniem decyzji o pozwoleniu na budowę i co należy podkreślić, możliwość uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie art. 36a ust. 2, opiera się nie na wadliwości samej decyzji, lecz wynika z nieprawidłowego postępowania inwestora, który w trakcie budowy w sposób istotny odstąpił do zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. W kontrolowanej sprawie stan faktyczny został ustalony prawidłowo, znajduje wsparcie w zebranym materiale dowodowym, ustalenia organów w tym zakresie nie były tez kwestionowane przez skarżącego. Zastosowanie zatem w takim stanie rzeczy przepisu prawa materialnego, tj. art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego było prawidłowe i tym samym niezasadny jest wniosek skargi dotyczący uchylenia zaskarżonej decyzji. Zarzut skargi, jakoby skarżona decyzja była przedwczesna z uwagi na zawieszenie postępowania administracyjnego przez PINB nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzut ten został w rzeczywistości ponowiony za odwołaniem i w związku z tym został już oceniony przez organ odwoławczy. Sąd podziela stanowisko organu w tym zakresie, bowiem zawieszenie postępowania, jak wynika z uzasadnienia postanowienia z dnia [...] kwietnia 2018 r. – na wniosek skarżącego, do czasu uzyskania przez niego decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – prowadzonego przez PINB bez wątpienia pozostaje bez wpływu na treść skarżonego rozstrzygnięcia. Podsumowując, skoro zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a przedstawiony w skardze materiał dowodowy nie mógł odnieść spodziewanego skutku i jednocześnie brak jest okoliczności, które należałoby uwzględnić z urzędu, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.