II SA/Rz 968/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Piotr Godlewski /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2016 r. sprawy ze skargi H. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [....] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...]; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz adwokata P. G. wynagrodzenie w kwocie 590 zł 40/100 /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt złotych czterdzieści groszy/ tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym: tytułem wynagrodzenia kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ i tytułem 23 % podatku VAT kwotę 110 zł 40/100 /słownie: sto dziesięć złotych czterdzieści groszy/. Przedmiotem skargi H.J. jest wydana w przedmiocie zasiłku celowego - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej: K.p.a.) oraz art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm., dalej: u.p.s.) - decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO lub Kolegium) z dnia [...] maja 2016 r. Nr [...]. Jak wynika z jej uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy, HJ. wnioskiem z dnia [...] marca 2016 r. zwróciła się o przyznanie zasiłku celowego na dofinansowanie kosztów leczenia. Wskazała w nim, że zamieszkuje w schronisku, utrzymuje się z zasiłku stałego, pozostając pod stałą kontrolą lekarską. Wydaną [...] marca 2016 r. decyzją Nr [...] Wójt Gminy [...] przyznał wnioskodawczyni jednorazowo zasiłek celowy w kwocie 100 zł z przeznaczeniem na pokrycie kosztów leczenia. W uzasadnieniu wskazał na trudną sytuację materialną i rodzinną wnioskodawczyni, a także jej długotrwałą chorobę i niepełnosprawność. Wskazał, że przyznając pomoc wzięto pod uwagę ograniczone możliwości finansowe Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej. W odwołaniu H.J. podniosła, że przyznana kwota jest niewystarczająca, a poniesione koszty zakupu lekarstw i okularów znacznie wyższe, co dokumentują faktury przekazane pracownikowi socjalnemu w trakcie sporządzania wywiadu środowiskowego. Wskazała na swoją sytuację zdrowotną: choruje na bezdech, cukrzycę, zakrzepicę, ma problemy z sercem. Podała, że pobiera zasiłek stały w kwocie 604 zł, z którego pokrywa koszt pobytu w schronisku w wysokości 453 zł. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2016 r. SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu podkreśliło charakter zasiłku celowego, który jest świadczeniem fakultatywnym, przyznawanym w ramach tzw. uznania administracyjnego i zależnym od spełnienia kryterium dochodowego. Wyznacznikami ustalenia jego wysokości jest sytuacja materialna wnioskodawcy, cel na który zasiłek jest przyznawany oraz możliwości finansowe i organizacyjne organu pomocy społecznej. Kolegium podało, że zgodnie z art. 39 ust. 2 u.p.s., zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Stwierdziło, że zaskarżona decyzja zgodna jest z przepisami prawa, wydana została po pełnym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, a organ I instancji nie przekroczył granic uznania. Kolegium wyjaśniło, że H.J. jest osobą samotnie gospodarującą, wdową, mieszka w Schronisku dla Bezdomnych Kobiet w [...] Ma w nim zapewnione utrzymanie, wyżywienie, media, niezbędne środki czystości. Jest pod kontrolą lekarzy specjalistów, w tym okulisty, kardiologa, chirurga, diabetologa. Leczy się na bezdech, wymaga systematycznego zażywania leków, dojazdów do lekarzy oraz zabiegów. Jej dochód w kwocie 604 zł nie przekracza kryterium dochodowego, które zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. dla osoby samotnej wynosi 634 zł. Wg zalegającego w aktach sprawy zaświadczenia, uczestniczyła w kosztach pobytu w Schronisku w miesiącu lutym i kwietniu 2016 r. – po 300 zł. W tej sytuacji – zdaniem organu odwoławczego – H.J. kwalifikuje się do przyznania zasiłku celowego. Odnośnie jego kwoty wyjaśniło, że organ nie ma obowiązku przyznania świadczenia w takiej wysokości, która w całości pokrywa żądania zawarte we wniosku o pomoc. Decyzja w sprawie zasiłku celowego zapada w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że nie zawsze osoba spełniająca ustawowe kryteria do przyznania świadczenia takie otrzyma, a także że otrzyma je w oczekiwanej formie i wysokości. W skardze na decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie H.J. nie sprecyzowała kierunku jej weryfikacji. Podała, że do dnia wniesienia skargi nie otrzymała pieniędzy za leki. Okulary natomiast kosztowały 200 zł, a jej przyznano tylko 100 zł. W jej ocenie powinna otrzymać zwrot kosztów zakupu leków oraz mieć przyznaną "dietę cukrzykową". W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej P.p.s.a.), stosownie do którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzje organów administracji – tak II jak i I instancji - wydane zostały z istotnym naruszeniem przepisów postępowania. Materialnoprawną podstawą ich wydania był art. 39 u.p.s. (w dacie orzekania przez Sąd obowiązuje tekst jednolity ustawy ogłoszony w Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.), który w ust. 1 stanowi, że w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu, zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Jak wynika z treści wskazanej regulacji, decyzje w przedmiocie zasiłku celowego wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Uznanie to daje organowi pewną swobodę w wyborze rozstrzygnięcia, ale by nie nosiło znamion dowolności, wymaga rzetelnej argumentacji. Organ powinien zatem należycie uzasadnić swoje stanowisko, tj. przedstawić poczynione w sprawie ustalenia faktyczne, przytoczyć dowody na których się oparł i odpowiednio umotywować wyciągnięte na ich podstawie wnioski, tym bardziej, gdy wydawana przez niego decyzja jest decyzją odmowną lub nieuwzględniającą w pełnym zakresie żądania strony. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2012 r. I OSK 1950/10, konstrukcja uznania administracyjnego nie wyklucza możliwości odmowy przyznania świadczenia, jednakże nakłada na organ obowiązek każdorazowego precyzyjnego wskazania przesłanek takiej odmowy. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji, po rozpatrzeniu wniosku H.J., przyznał jej zasiłek celowy w kwocie 100 zł z przeznaczeniem na koszty leczenia. W uzasadnieniu wskazał, że pomoc w wymienionym zakresie została przyznana w związku z trudną sytuacją materialną, rodzinną i zdrowotną, z uwzględnieniem potrzeb wnioskodawczyni i możliwości finansowych GOPS. Kolegium, utrzymując to rozstrzygnięcie w mocy, poza powołaniem się na brzmienie art. 39 u.p.s., informacje wynikające z wywiadu środowiskowego i zaświadczenia o poniesionych kosztach pobytu w schronisku za luty i kwiecień 2016 r. oraz zwrócenia uwagi na uznaniowy charakter wydawanej w tym zakresie decyzji - odnosząc się do wysokości przyznanego świadczenia – potwierdziło jego posiłkowy charakter i konieczność dostosowania formy i rozmiaru pomocy do okoliczności konkretnej sprawy, co obejmuje prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb ustalanych w kontekście liczby ubiegających się o pomoc, formułowanych żądań oraz wysokości posiadanych przez organ środków. W tych okolicznościach SKO stwierdziło prawidłowość decyzji organu I instancji, jako wydanej po pełnym wyjaśnieniu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, istotnych dla podjęcia zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Tego rodzaju postępowanie i argumentacja organów nie znajduje uznania Sądu. Uzasadnienie decyzji organu I instancji powołuje się na treść wniosku o przyznanie pomocy, wg którego rodzina wnioskodawczyni znajduje się w trudnej sytuacji materialnej i nie jest w stanie zapewnić sobie podstawowych potrzeb. Stwierdzenie to w ewidentny sposób rozmija się z prawdą, gdyż zarówno we wniosku z dnia 2 marca jak i w kwestionariuszu przeprowadzonego 18 marca 2016 r. wywiadu środowiskowego H.J. w ogóle nie wspomina o swojej sytuacji rodzinnej. Brak jest zatem pewności, jaki (czyj) wniosek oraz jakie okoliczności Wójt Gminy [...] brał pod uwagę przy wydawaniu decyzji względem skarżącej. Z lakonicznego jej uzasadnienia nie wynika również, jakie potrzeby wnioskodawczyni – których zaspokojenie umożliwi przyznana kwota 100 zł – organ wziął pod uwagę oraz na czym polegają ograniczone możliwości finansowe GOPS, mimo powołania się przez organ na te okoliczności. Mankamentów tych nie zniwelowało postępowanie i decyzja SKO. Dodatkowo, mimo wskazania przez ten organ na zapewnione wnioskodawczyni utrzymanie, wyżywienie, media i środki czystości - wynikające z jej pobytu w Schronisku dla Bezdomnych Kobiet w [...], organ odwoławczy w kontekście pobieranego przez nią zasiłku stałego w kwocie 604 zł i spełnionego kryterium dochodowego warunkującego możliwość ubiegania się o wsparcie, przedmiotem swej analizy w ogóle nie uczynił wydatków związanych z kosztami leczenia. Wskazanie, że skarżąca pozostaje pod specjalistyczną opieką okulisty, kardiologa, chirurga i diabetologa oraz leczy się na bezdech, niewątpliwie świadczy o poważnych, a nie jedynie przejściowych i mało istotnych kłopotach zdrowotnych. Bez wątpienia wiąże się z tym potrzeba zakupu niezbędnych lekarstw oraz zauważona kwestia dojazdu do lekarzy. Mimo przedłożonych przez skarżącą na etapie postępowania administracyjnego faktur za zakup leków i okularów (uzasadniające ich stosowanie pogorszenie wzroku zapewne pozostaje w związku z chorobą cukrzycową), tak organ I jak i II instancji nie poczyniły jakichkolwiek ustaleń chociażby co do wysokości minimalnej kwoty, jaką w skali miesiąca skarżąca musi wydatkować na leczenie (jakie leki musi stale stosować) oraz czy adekwatna do tego jest kwota, jaka pozostawałaby jej na ten cel po opłaceniu pełnych miesięcznych kosztów pobytu w Schronisku (453 zł). Jest to szczególnie ważne wobec akcentowanych przez Kolegium nieregularnych i niepełnych wpłat skarżącej za pobyt w tej placówce. Z uwagi na brak wyjaśnienia powyższych okoliczności organy przekroczyły granice uznania administracyjnego, dopuszczając się naruszenia art. 39 u.p.s. w zw. z art. 7 tej ustawy (pomocy społecznej udziela się osobom i rodzinom m.in. z powodu ubóstwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby) oraz naruszenia przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. obligujących organy administracji do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie jego całokształtu czy dana okoliczność została udowodniona. Nie można także pominąć treści art. 8 i art. 11 K.p.a., wg których postępowanie administracyjne powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a organy powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, oraz treści art. 107 § 3 K.p.a., który określa składowe uzasadnienia decyzji administracyjnej (część faktyczna powinna zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa). W myśl wyroku NSA z dnia 18 maja 2005 r. FSK 221/04, uzasadnienie rozstrzygnięcia organu administracji publicznej ma przedstawiać zajęte przez organ stanowisko oraz motywy, które za takim stanowiskiem przemawiają. Negatywne rozstrzygnięcie, zwłaszcza podjęte w ramach uznania powinno być szczególnie przekonująco, wyczerpująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i cenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją Wynikające z wydanych decyzji stanowiska organów nie czynią zadość wymogom wynikającym z wskazanych przepisów, w związku z czym dotychczasowy sposób załatwienia wniosku skarżącej należy ocenić co najmniej jako przedwczesny. Ponownie rozpatrując sprawę organy powinny dokonać niezbędnych ustaleń w w/w zakresie, a następnie poddać je wszechstronnej ocenie, przyjmując (zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 19 stycznia 2006 r. I OSK 777/05), że uznaniowy charakter rozstrzygnięcia obliguje do uwzględnienia słusznego interesu wnioskodawcy, o ile nie koliduje to z interesem społecznym i nie przekracza możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Należy mieć przy tym na uwadze, że zasiłek na zakup leków, zwłaszcza w przypadku chorób przewlekłych, stanowi zaspokojenie podstawowej potrzeby życiowej, a ich brak może wiązać się bezpośrednio z narażeniem zdrowia lub życia. Podkreślenia w związku z tym wymaga, że skarżąca jest osobą samotną, nie ma innego – poza pobieranym zasiłkiem stałym – źródła dochodów i oprócz ewentualnego dodatkowego wsparcia finansowego z GOPS, nie może liczyć na inną pomoc. Według art. 2 ust. 1 u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Stosownie zaś do ust. 3 tego artykułu, rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. W okolicznościach sprawy, ocena legalności wydanych w sprawie decyzji dokonywana była przez pryzmat pobytu skarżącej w Schronisku dla Bezdomnych Kobiet w [...], niemniej w toku ponownego rozpatrywania sprawy organy uwzględnią także informacje udzielone przez pełnomocnika skarżącej w trakcie rozprawy poprzedzającej wydanie wyroku. Wynika z nich, że we wrześniu 2016 r. skarżąca opuściła Schronisko i zamieszkuje samotnie w B., w lokalu na terenie byłego PGR, w którym kiedyś pracował jej zmarły mąż. Lokal ten nie stanowi jej własności i pozbawiony jest elektryczności, gazu, bieżącej wody i ogrzewania. Kwota którą otrzymuje tytułem zasiłku stałego jest niewystarczająca na pokrycie niezbędnych potrzeb bytowych i leczenie, zwłaszcza w kierunku cukrzycy i zakrzepicy. Koszty leczenia skarżącej są zróżnicowane, niemniej "ostatnio za zastrzyki zapłaciła 250 zł". Brak należytego umotywowania przez organy administracji wydanych rozstrzygnięć uniemożliwia poznanie motywów ich działania, co czyni sądową kontrolę wydanych decyzji nierealną. Nie jest przy tym rolą Sądu samodzielne czynienie tego rodzaju ustaleń w oparciu o akta sprawy, tylko ocena prawidłowości działań organów. Obligowało to Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. O kosztach postępowania, tj. wynagrodzeniu ustanowionego dla skarżącej w ramach prawa pomocy pełnomocnika (adwokata), orzeczono w oparciu o art. 250 P.p.s.a.