II SA/Rz 970/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Joanna Zdrzałka Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2016 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] odmawiającą W. P. ( dalej: "Skarżącej") przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad babcią J. Ł., urodzoną 5 sierpnia 1927 r. Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że Wójt Gminy odmawiając Skarżącej przyznania zasiłku wyjaśnił, że w stosunku do osoby wymagającej opieki, opiekę tą winna w pierwszej kolejności sprawować osoba spokrewniona z nią w bliższym stopniu w linii prostej, na której w pierwszej kolejności ciąży obowiązek alimentacyjny. Skarżąca jest wnuczką J.Ł, która ma dwie córki. W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżąca podaje, że wprawdzie jej babcia J. Ł. ma dwie córki: jej mamę T. P. i K. K., jednak nie są one w stanie sprawować opieki nad matką. K. K. na stałe zamieszkuje we Francji, a jej matka, choć zamieszkuje razem z nią i babcią pod jednym dachem, prowadzi gospodarstwo rolne. Ponadto ani jej matka ani K. K. nie ubiegały się o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, co mogłoby stanowić przeszkodę w ubieganiu się przez nią o prawo do zasiłku. Powyższych zarzutów nie podzielił organ odwoławczy, który wspomnianą na wstępie decyzją utrzymał zaskrzoną decyzję w mocy. Powołując się na art. 16 a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz.U. z 2015 r., poz. 114; dalej: "ustawa o świadczeniach rodzinnych") wskazał, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymująca się stałym orzeczeniem o niepełnosprawności. Z kolei na podstawie art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ( Dz.U. 2015 r., poz. 282; dalej: "Kodeks rodzinny i opiekuńczy") obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania ( obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo, natomiast zgodnie z treścią art. 129 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem, jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych- obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Organ stwierdził, że bezsporne jest spełnienie kryterium dochodowego. Nie budzi również wątpliwości, że osoba wymagająca opieki jest osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast z akt sprawy wynika, że oprócz Skarżącej razem z osobą wymagającą opieki zamieszkuje również jej córka tj. zstępna, której obowiązek alimentacyjny wyprzedza obowiązek alimentacyjny Skarżącej – wstępnej. W skardze do Sądu Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 16 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazuje, że z art. 16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie stanowi o tym, że osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na którym ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje specjalny zasiłek opiekuńczy, w przypadku, gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu, albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki. Nie uzależnia przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego od kolejności alimentacji określonej w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Regulacja dotycząca kolejności alimentacji zawarta jest jedynie w art. 17 ust. 1 a ustawy o świadczeniach rodzinnych i dotyczy tylko i wyłącznie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Powołała uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 5/13. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty wydanej przez siebie decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna z przyczyn, które Sąd obowiązany był dostrzec i uwzględnić z urzędu. Należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, iż istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Warto też dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W niniejszej sprawie koniecznym okazało się uchylenie decyzji organów obu instancji z uwagi na naruszenie przepisów normujących postępowanie wyjaśniające w postaci art. 7, 77 i 80 K.p.a. Organy nie wykazały stosownie do tych przepisów, że odmowa przyznania skarżącej wnioskowanego przez nią specjalnego zasiłku opiekuńczego znajduje oparcie w przepisach prawa materialnego. Regulacją prawa materialnego, do której należało odnieść żądanie wnioskodawczyni jest przepis art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 114; zwana dalej u.ś.r.). Według jego treści : Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788, z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Organy obu instancji trafnie dostrzegły w uzasadnieniach swych rozstrzygnięć, iż o opisane świadczenie rodzinne może skutecznie wnioskować tylko taka osoba, na której ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby wymagającej stałej opieki z uwagi na niepełnosprawność. Krąg osób obowiązanych do alimentacji, czyli dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania, obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Kolejność wykonywania tego obowiązku wskazuje art. 129 § 1 K.r.io., który stanowi : Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Jednocześnie nie można tracić z pola widzenia przepisu art. 132 K.r.io., który wskazuje na okoliczności warunkujące powstanie obowiązku alimentacyjnego osób potencjalnie zobowiązanych do alimentacji. Otóż obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje w myśl w/w przepisu dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Odmowę przyznania zasiłku organy obu instancji uzasadniły tym, że wymagająca opieki J. Ł. ma dwie córki, T. P. i K. K. Organ I instancji przyjął, że opiekę nad matką może sprawować mieszkająca z J. Ł. córka T.P., zaś przebywająca we Francji córka K.K. może realizować swój obowiązek alimentacyjny wobec matki za pomocą świadczeń pieniężnych. Organy obu instancji zaniechały ustalenia sytuacji rodzinnej i majątkowej obu córek J.Ł. Nadto całkowicie zignorowały oświadczenia M. P. z 23.04.2015 r. i W.P z 30.03.2015 r., że T.P. przebywa za granicą, mieszka w Hiszpanii od połowy stycznia u syna. Ustalenia takie wynikające także z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w tej sprawie przez A. G. – pracownika socjalnego. Druga córka J.Ł Pani K.K. mieszka we Francji. Organ I instancji w jednym zdaniu uzasadnienia decyzji stwierdza, że córki J.Ł nie są w stanie się nią opiekować, bo przebywają poza granicami kraju. W drugim zdaniu ustala on, że J. Ł. mieszka u córki T.P., która nie pracuje zawodowo i nie posiada ustalonego stopnia niepełnosprawności. Organ II instancji rozpoznając odwołanie W.P ustalił – za odwołującą się – że T.P. mieszka z matką, a wyjechała tylko w odwiedziny do syna. Ani organ I ani II instancji nie wyjaśniły czy T.P. wyjechała na dłużej do Hiszpanii czy tylko na krótki czas. Organy nie odebrały oświadczeń od córek J.Ł co do możliwości sprawowania przez nie opieki nad matką, ich sytuacji życiowej, zdrowotnej, majątkowej, rodzinnej co wpłynęło na wynik sprawy. Ustaliły a priori, że córka T.P. może na co dzień opiekować się matką, zaś mieszkająca za granicą K.K. łożyć na jej utrzymanie. Istotny jest fakt, że organy zignorowały nawet ten materiał dowodowy w tej sprawie, którym dysponowały. Np. zupełnie nie odniosły się do informacji zawartej w wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym w sprawie o zakażeniu T.P. wirusem żółtaczki typu C. Choroba T.P. mogła być jednym z czynników, który uniemożliwił jej opiekę nad matką. WSA nie może potwierdzić oceny materiału dowodowego jaką przeprowadziły w niniejszej sprawie organy obu instancji, bowiem nie przeprowadzono w sposób wystarczający postępowania na okoliczność czy córki J.Ł są w stanie podołać zarówno poprzez starania osobistej opieki czy pośrednio poprzez regularne pokrywanie kosztów opieki wykonywanej przez osoby trzecie, ciążącemu na nich obowiązkowi alimentacyjnemu. Należy przypomnieć, że w kontrolowanych decyzjach podkreślono, że córki J.Ł nie są osobami niepełnosprawnymi, co doprowadziło organy do wniosku o wykluczeniu wnioskodawczyni z katalogu osób uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przyjmując taką wykładnię art. 132 K.r.io. pominięto jednak, że w świetle tej regulacji nie tylko niepełnosprawność spokrewnionego w bliższym stopniu może decydować o powstaniu obowiązku alimentacyjnego osoby spokrewnionej w stopniu dalszym. Otóż o obciążaniu tym obowiązkiem wnuka(czki) może świadczyć też wiek, stan zdrowia, stan majątku, odległość od miejsca zamieszkania uprawnionego do świadczeń alimentacyjnych, konieczność sprawowania opieki nad innym członkiem rodziny osoby spokrewnionej w bliższym stopniu niż wnuk(czka). O niemożliwości wykonania obowiązku alimentacyjnego może świadczyć każda z tych obiektywnych przyczyn z osobna a tym bardziej ich kumulacja. Katalog przyczyn decydujących o niepowstaniu obowiązku alimentacyjnego jest otwarty i z całą pewnością nie sposób ograniczać go do niepełnosprawności osoby bliższej pokrewieństwem w stosunku do wymagającej stałej opieki. Organy odmówiły więc przyznania W. P. specjalnego zasiłku opiekuńczego stwierdzając, że córki J.Ł mogą sprawować opiekę nad nią jak również mogą pokrywać koszty jej wykonywania. Nie wyjaśniły one dostatecznie (art. 7, 77 i 80 K.p.a.) czy córki J.Ł stosownie do treści art. 132 K.r.io. są w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi alimentacyjnemu bądź uzyskanie od nich na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest możliwe lub nie jest połączone z nadmiernymi trudnościami. Tym samym nie wykazano, że na skarżącej nie ciąży obowiązek alimentacyjny skoro nie udowodniono na podstawie art. 7, 77 i 80 K.p.a., że córki J.Ł są w stanie na bieżąco dostarczać swej matce środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania. Stwierdzone naruszenia przepisów postępowania mogły mieć wpływ na ustalony wynik sprawy, ponieważ nie wykazano w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości, że skarżąca nie jest osobą uprawnioną do specjalnego zasiłku opiekuńczego w myśl art. 16a ust. 1 u.ś.r. Ponownie prowadząc postępowanie Organy obowiązane będą uwzględnić dostrzeżone w niniejszym wyroku uchybienia przepisom o postępowaniu wyjaśniającym, co powinno polegać na zbadaniu czy córki J.Ł są w stanie w kontekście swych możliwości fizycznych jak i finansowych wywiązać się z obowiązku alimentacyjnego wobec matki. Organy nie mogą przy tym poprzestawać na stwierdzeniu, że córki osoby wymagającej opieki nie są osobami niepełnosprawnymi. Wyjaśnianie tych kwestii powinno również objąć ustalenie czy córki J.Ł posiadają możliwości zarobkowe i majątkowe pozwalające zaspokoić potrzeby niepełnosprawnej matki w zakresie wykonywania stałej opieki. Te przyczyny zadecydowały o uchyleniu decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a.