II SA/Rz 972/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2018 r. sprawy ze skarg A. C. i Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalania -skargi oddala- II SA/Rz 972/17 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skarg A. C. i Z. S. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO lub Kolegium) z dnia [...] czerwca 2017 r. Nr [...] dotycząca zatwierdzenia projektu scalenia gruntów części obrębu B., gm. [...] o obszarze 3,7092 ha. Z jej uzasadnienia i pozostałych akt administracyjnych sprawy wynika, że postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] Starosta [...] - w związku z pogorszeniem ukształtowania rozłogów gruntów na terenie wsi B. wskutek budowy autostrady A-4 - wszczął z urzędu, po uprzednim uzyskaniu opinii rady sołeckiej, postępowanie scaleniowe we wsi B., obejmujące grunty o pow. 161,1625 ha. W wyniku przeprowadzonego postępowania Starosta [...] decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] – na podstawie art. 2 ust. 4, art. 3 ust. 1 i 4, art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, art. 10, art. 27 ust. 1, 3 i 4, art. 28 ust. 1 i 2 oraz art. 29 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2013 r., poz. 1157, dalej: u.s.w.g.) zatwierdził projekt scalenia gruntów części wsi B. na obszarze 161,1625 ha. Odwołania od tej decyzji złożyli J. K. (zastępowana przez pełnomocnika D. K.), E. J., A. C., M. T. oraz Z. S., wg których postępowanie prowadzone było w sposób nieprawidłowy, a przydzielanie działek nastąpiło w sposób arbitralny i dowolny, bez uwzględnienia zgłaszanych zastrzeżeń. Wyżej wymienieni wyrazili niezadowolenie z przyznanych w wyniku scalenia gruntów oraz z dokonanych rozliczeń i ustalonych dopłat: - A. C. nie wyraziła zgody na wydzielony ekwiwalent w działkach nr 3046 i 3052, żądając pozostawienia jej działki nr 695/1 o pow. 0,8 ha (wskazała, że nowe działki są znacznie mniej warte, niż doinwestowana działka dotychczasowa), - Z. S. nie wyraziła zgody na wydzielony ekwiwalent w działce nr 3273 z uwagi na jego położenie w mało atrakcyjnym miejscu po południowej stronie autostrady (nie rokującym możliwości wykorzystania na cele budowlane) i zwiększenie odległości z 4 do ok. 6 km od miejsca zamieszkania, - M. T. zarzuciła wydzielenie ekwiwalentu w działce nr 2945 stanowiącej nieużytek i wymagającej dużych nakładów na rekultywację, - D. K. zarzucił, że zmiana konfiguracji działki nr 630/2 zmniejsza powierzchnię gospodarstwa rolnego, - E. J. zakwestionował przydzielenie w zamian za działkę użytkowaną rolniczo ekwiwalentu w terenie stanowiącym w części nieużytek. SKO decyzją z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji w części zatwierdzającej projekt scalenia w zakresie w jakim dotyczył gruntów należących do E. J., A. C., M. T. i J. P., D. K. oraz Z. S., przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium wskazało na konieczność odniesienia się do żądań uczestników scalenia, rozważenia możliwości uwzględnienia ich uwag i ewentualnej zmiany w zakresie przydzielanych działek oraz właściwego uzasadnienia przyjętego rozstrzygnięcia. W ponowie prowadzonym postępowaniu [...] października 2015 r. i [...] lutego 2016 r. odbyły się zebrania członków komisji pełniącej funkcje doradcze podczas scalenia gruntów wsi B. z odwołującymi się osobami. Ustalono, że do rozdysponowania pozostają działki nr 3228, 3046, 3052, 2945, 3242, 3057 i 3273. Informując, że możliwa jest jedynie zmiana konfiguracji działek pomiędzy odwołującymi, przedstawiono w tym zakresie stosowne propozycje, które co do zasady nie zyskały akceptacji (z wyjątkiem E. J., który jako jedyny wyraził zgodę na zaproponowane rozwiązanie). W następstwie tego Starosta [...] – stosownie do art. 2 ust. 4, art. 3 ust. 1 i 4, art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, art. 10, art. 27 ust. 1, 3, 4 , art. 28 ust. 1 i 2 i art. 29 u.s.w.g. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: K.p.a.) - decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] zatwierdził projekt scalenia gruntów części obrębu B. gm. D. o ogólnej powierzchni 3,7092 ha, obejmujących działki nr 3046, 3052, 2999, 3273, 2945, 3057, 3242 i 3228, poprzez przydzielenie: - A. C. działki nr 3046 o pow. 0,4685 ha i działki nr 3052 o pow. 0,2763 ha o łącznej wartości szacunkowej 74,47 pkt (w zamian za działkę nr 695/1 o pow. 0,8 ha i wartości szacunkowej 75,07 pkt); - Z. S. działki nr 2999 o pow. 0,3980 ha i działki nr 3273 ha o pow. 0,5802 ha o łącznej wartości szacunkowej 87,13 pkt (w zamian za działki nr 573/20 i 720/5 o łącznej powierzchni 0,94 ha i łącznej wartości szacunkowej 85,75 pkt); - M. T. działki nr 2945 o pow. 0,2403 ha i wartości szacunkowej 22,52 pkt (w zamian za działki nr 575/10 o pow. 0,19 ha i 575/12 o pow. 0,06 ha o ogólnej wartości szacunkowej 24,50 pkt) z jednoczesną dopłatą w wysokości 186 zł z uwagi na wydzielony grunt o niższej wartości szacunkowej oraz pełną rekultywacją przed objęciem działek w posiadanie; - J. K. działki nr 3057 o pow. 0,6108 ha i działki nr 3242 o pow. 0,5145 ha o łącznej wartości szacunkowej 81,20 pkt (w zamian za działki nr 630/2 i 698/5 o łącznej powierzchni 1,20 ha i łącznej wartości szacunkowej 76,73 pkt) z jednoczesnym zobowiązaniem do wniesienia dopłaty w wysokości 525,50 zł z uwagi na wydzielony grunt o wyższej wartości szacunkowej; - E. J. działki nr 3228 o pow. 0,6206 ha i wartości szacunkowej 59,25 pkt (w zamian za działki nr 628/3 i 650/5 o łącznej powierzchni 0,64 ha i łącznej wartości szacunkowej 61,01 pkt) z jednoczesną rekultywacją przed objęciem działki w posiadanie. W uzasadnieniu wydanej decyzji Starosta odnosząc się szczegółowo do każdego uregulowanego w decyzji przypadku wskazał, że przydzielenie dotychczasowych ekwiwalentów jest najbardziej właściwe pod względem racjonalności. Odwołania od powyżej decyzji złożyli J. K, Z. S., A. C. oraz M. T. (reprezentowana przez pełnomocnika W. T.). SKO wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. – wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1, art. 2 u.s.w.g. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2013 r., poz. 1157 ze zm.) - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z [...] czerwca 2016 r. Opisując w uzasadnieniu przebieg postępowania wyjaśniło, że scalenie gruntów stanowi zabieg zbiorowy, podejmowany w ramach uznania administracyjnego i nawet naruszenie indywidualnego interesu uczestnika nie podważa legalności decyzji scaleniowej, jeżeli została zachowana podstawowa zasada wydzielenia gruntów określona w art. 8 ust. 1 u.s.w.g. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wyjaśniło, że postępowanie scaleniowe, w którym uczestniczy wiele podmiotów oraz które obejmuje zwykle rozległy obszar, z definicji nie pozwala na uwzględnienie każdego interesu indywidualnego oraz stanowi naturalną przesłankę do oceny każdego takiego interesu w świetle interesu ogólnego, spełniającego podstawowy cel scalenia. Scalenie w swej istocie polega na dokonywaniu wielu czynności w zakresie kształtowania powierzchni gruntów. Jego istotą jest zachowanie klas i powierzchni gruntów jaką uczestnicy posiadali, jednakże niekiedy konieczne są "przesunięcia" gruntów, zmiany areałów, położenia, ukształtowania. Zgoda uczestników na konkretne kształtowanie powierzchni gruntów nie jest do tego niezbędna. Odnosząc się do argumentów poszczególnych odwołań wyjaśniło: - A. C. przed scaleniem posiadała działkę nr 695/1 o pow.0,80 ha sklasyfikowaną jako ŁIII-0,76 ha i Wł-0,04 ha, co dało wartość 75,07 pkt (z uwzględnieniem potrąceń -2% zgodnie z art. 17 ust.2 u.s.w.g.). Wydzielony ekwiwalent w wyniku scalenia obejmuje działki nr 3046 i nr 3052 (których granice pokrywają się z poprzednimi granicami działki odwołującej się). Łączna powierzchnia nowo wydzielonych działek to 0,7448 ha sklasyfikowana jako ŁIII - o łącznej wartości szacunkowej 74,47 pkt. Z uwagi na wydzielenie ekwiwalentu o równej wartości szacunkowej (różnica wynosi 0,60 pkt a dopuszczalna stanowiąca 3% wynosiła 2,25) organ nie zastosował dopłat. Odwołująca zarzuciła brak dojazdu do drogi publicznej, jednakże jak sama wskazała, posiada dojazd drogą serwisową, która stanowi drogę wewnętrzną. Scalenie gruntów rolnych ma na celu poprawę warunków rolniczego wykorzystania, ukształtowania w terenie, zapewnienia dostępu do dróg dojazdowych. Charakter dróg dojazdowych do pól uprawnych drogami wewnętrznymi które stanowią własność jednostek samorządu terytorialnego bądź Skarbu Państwa w pełni ten cel realizuje, - Z. S. przed scaleniem posiadała działki nr 573/20 i 720/5 o łącznej powierzchni 0,94 ha o użytkach RV-0,24 ha, ŁIII-0,52 ha, ŁIV-0,17 ha, Wł-0,01 ha i wartości szacunkowej 85,75 pkt (po potrąceniu pod drogi). W wyniku scalenia otrzymała działki nr 2999 oraz 3273 o łącznej powierzchni 0,9782 ha sklasyfikowane jako RIIIb-0,0011 ha, RIVa-0,3427 ha, RIVb-0,2364 ha, RV-0,1140ha i ŁIV-0,2640 ha o łącznej wartości punktowej 87,13 (różnica wynosi 1,38 pkt a dopuszczalne 3% to 2,57 pkt, stąd brak dopłat). Konfiguracja przyznanych działek jest dostosowana do ukształtowania działek przyległych o regularnych kształtach i dostępie do dróg dojazdowych. Zarzuty i żądania dotyczące nieprzyznania działek które otrzymał inny uczestnik scalenia na tym etapie postępowania nie mogą zostać uwzględnione z uwagi na ostateczność decyzji scaleniowej w części dotyczącej tego uczestnika postępowania (aktualnie strony mogą dokonywać ewentualnych zamian w przydzielonych gruntach bądź w drodze umów cywilno-prawnych, bądź poprzez zmianę decyzji ostatecznej w zakresie uzgodnionym między poszczególnymi uczestnikami scalenia), - M. T. przed scaleniem posiadała działki nr 575/10 i nr 575/12 o łącznej pow. 0,25 ha stanowiące użytki ŁIII o wartości szacunkowej 24,50 pkt (po potrąceniu 2%). W wyniku scalenia przyznano jej działkę nr 2945 o pow. 0,2403 ha stanowiącą ŁIII-0,1930 ha, PsV- 0,0058 ha i Lz-ŁIII-0,0415 ha o wartości szacunkowej 22,52 pkt. Za różnicę przekraczającą wartość dopuszczalną przyznano dopłatę w kwocie 186 zł. Przyznana w wyniku scalenia działka ma regularny kształt i dojazd do drogi. Kwestie rekultywacyjne gruntu są dalszym etapem, a strona może skutecznie domagać się właściwego wykonania rekultywacji działki. Podnoszony zarzut wpływu sieci uzbrojenia przebiegającej pod przydzieloną działką na prowadzenie upraw nie zasługuje na uwzględnienie, - J. K. przed scaleniem posiadała działki nr 630/2 i 698/5 o łącznej powierzchni 1,20 ha sklasyfikowane jako użytki Lz-RIII-0,58 ha, LzIII-0,61 ha, PsIV-0,01 ha; wartość punktowa w/w gospodarstwa rolnego wynosiła 76,73 pkt (po potrąceniu 2% na drogi). W wyniku scalenia przydzielono działki nr 3057 i 3242 o łącznej powierzchni 1,1253 ha, sklasyfikowane jako LzRIII-0,3678 ha, LzŁIII-0,4751 ha, ŁlII-0,0008 ha, PsIV-0,0260 ha, Rllla-0,2357 ha, Wł-0,0016 ha, dr-0,0183 ha o łącznej wartości 81,20 pkt. Różnica pkt przy dopuszczalnej 3% - 2,30 pkt wynosi 2,17, to zaś spowodowało konieczność ustalenia dopłaty w kwocie 325,50 zł. Zarzuty odwołującej dotyczące wyników scalenia zasadniczo dotyczą działki 3242, gdyż działka nr 3057 jest w granicach dotychczasowej działki 698/5. Nowo przyznana działka 3242 ma regularny kształt, odpowiada klasyfikacji gleboznawczej porównywalnej z działką przedscaleniową i posiada dostęp do drogi dojazdowej, co czyni ją dogodniejszą w dostępie i atrakcyjniejszą. W ocenie Kolegium, z uwagi na powyższe, kwestionowana decyzja odpowiada przepisom prawa, zaś poprzedzające ją postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. Nie naruszono zasad postępowania scaleniowego i procedury tego postępowania (określonych w art. 1, 8 i 14 u.s.w.g.), a także zasad przyznawania ekwiwalentów. Organ I instancji uwzględnił w swoich rozstrzygnięciach w równym stopniu przepisy ustawy (legalizm) jak i cel scalenia (względy celowościowe), tj. stworzenie optymalnych warunków gospodarowania na nowo utworzonych działkach. Jako bezzasadne Kolegium oceniło zarzuty dotyczące naruszenia przepisów procesowych, w tym zarzut dowolności (arbitralności) rozstrzygnięcia, niewyjaśnienia stanu faktycznego z uwzględnieniem całego materiału dowodowego, nieinformowania stron o poszczególnych etapach procedury scaleniowej oraz niewyjaśnienia zasadności podjętych rozstrzygnięć. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na opisaną decyzję Kolegium z dnia [...] czerwca 2017 r. złożyły Z. S. i A. C. Z. S. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania (art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a.) poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i podjęcia kroków niezbędnych do wyjaśnienia istoty sprawy, w tym brak uwzględnienia interesu społecznego i interesu obywatela. Zarzuciła naruszenie art. 1 ust. 1 u.s.w.g. poprzez rażącą niezgodność ocen dotyczących uwzględnienia interesów i wniosków wszystkich uczestników scalenia oraz brak rzetelnego zbadania argumentów stron przy jednoczesnym błędnym przyjęciu, że cel ustawy został osiągnięty. Wskazała także na naruszenie art. 21 i art. 32 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa własności i zasady równości obywateli wobec prawa. Zawnioskowała o uchylenie decyzji organów obu instancji wywodząc, że w wyniku przeprowadzonego postępowania zaproponowano jej nieruchomość położoną po południowej stronie autostrady (dotychczasowa nieruchomość umiejscowiona była po jej północnej stronie), wobec czego dojazd do nieruchomości wydłużył się z 4 do 6 km. W jej ocenie proces scalania przeprowadzony został w sposób niedbały, z pominięciem udziału komisji scaleniowej. Na przedstawione przez nią propozycje w zakresie zamiany działek uzyskiwała odmowne odpowiedzi, bez żadnego uzasadnienia. Rozdysponowanie działek nastąpiło w sposób nieprzemyślany i dowolny, co budzi wątpliwości co do rzetelności organu. A. C. zawnioskowała natomiast o uchylenie decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie uchylenie decyzji SKO i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu w sposób niebudzący wątpliwości podstaw dla których nie uznano jej żądań pozostawienia działki w jej dotychczasowych granicach, podnoszonych zarzutów co do dostępu działki do drogi publicznej oraz co do zagospodarowania terenu, czym uniemożliwiono jej pełne ustosunkowanie się do treści zapadłego rozstrzygnięcia. Zarzuciła także naruszenie art. 7 i 77 K.p.a. poprzez dokonanie oceny stanu faktycznego i prawnego w sposób oderwany od zasad wiedzy i logicznego rozumowania, brak wyczerpującego zbadania interesów i skutków prawnych dla właścicieli działek podlegających scaleniu w zakresie: dostępu działki skarżącej do drogi publicznej (przedstawiona mapa sporządzona jest w sposób niedokładny, nieprecyzyjny), zalewowości znacznej części nowo wydzielonej działki nr 3052 i znacznego spadku terenu, wyłożenia znacznych kosztów celem zagospodarowania działki nr 695/1 i zmniejszenie powierzchni nowo powstałych działek względem pierwotnej działki nr 695/1 bez przyznania ekwiwalentu. Skarżąca podniosła również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 u.s.w.g. poprzez przeprowadzenie postępowania scaleniowego w stosunku do działki nr 695/1 w sytuacji, gdy nowy stan prawny nie powoduje wytworzenia korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie. Obecnie istniejący stan jest korzystniejszy gospodarczo i nie narusza praw i interesów osób trzecich. Skarżąca wskazała także na naruszenie § 9 ust. 1 w zw. z § 13 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez scalenie działek o niejednorodnym stanie prawnym, bez uprzedniego uregulowania stanu w ewidencji gruntów, zakresu i zasięgu poszczególnych parcel oraz ustalenia posiadaczy i właścicieli nieruchomości. Zarzuciła nadto naruszenie § 10 ust. 2 pkt 3 tego rozporządzenia poprzez brak uwzględnienia charakteru i przeznaczenia działki stanowiącej jej własność, w tym drogi stanowiącej część tej działki, co wyklucza możliwość przyłączenia lub odłączenia części parceli sąsiednich, które takiego przeznaczenia nie mają. W odpowiedzi na skargi SKO wniosło o ich oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub wydania ich z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach). Przedmiot sądowej kontroli w niniejszej sprawie stanowiła decyzja SKO z dnia [...] czerwca 2017 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów części obrębu B. o pow. 3,7092 ha. W zakreślonych powyżej granicach Sąd nie uznał naruszeń podniesionych w skargach jak i nie stwierdził uchybień które zobowiązany byłby wziąć pod uwagę z urzędu, a które z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego lub procesowego uzasadniałyby wyeliminowanie tak zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z obrotu prawnego. W szczególności Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów normujących przebieg postępowania i procedury scaleniowej (uczestnicy postępowania scaleniowego byli prawidłowo powiadamiani o wszystkich podejmowanych w sprawie czynnościach urzędowych i przysługujących im w związku z tym uprawnieniach), a podnoszone w skardze zarzuty (analogiczne do zgłaszanych na etapie odwoławczym) koncentrują się wokół braku akceptacji dla przydzielonych w wyniku scalenia gruntów, jako nie spełniających oczekiwań. Co istotne w sprawie i mające znaczący wpływ na wydane decyzje to okoliczność, że kwestia scalenia gruntów wsi B. stanowiąca następstwo wybudowania przebiegającej przez jej teren odcinka autostrady A4, była już przedmiotem rozstrzygnięć wskazanych wyżej organów administracji. Decyzją bowiem z dnia [...] marca 2015 r. Starosta [...] zatwierdził projekt scalenia gruntów części wsi B. na obszarze 161,1625 ha. Ponieważ na skutek wniesionych odwołań SKO decyzją z [...] sierpnia 2015 r. uchyliło te decyzję tylko względem gruntów przydzielonych dla E. J., A. C., M. T. i J. P., D. K. oraz Z. S. o ogólnej powierzchni 3,7092 ha, a decyzja Kolegium nie została zaskarżona do sądu administracyjnego, oznacza to, że decyzja Starosty jako utrzymana w mocy w pozostałej części stała się decyzją ostateczną i prawomocną. W związku z tym Starosta ponownie rozpatrując sprawę trafnie uznał, że następuje to w części objętej uchyleniem i tylko w tym zakresie możliwe są ewentualne zmiany co do przydziału działek i ich rozliczenie względem pierwotnej koncepcji przyjętej w decyzji z dnia [...] marca 2015 r. W oczywisty sposób zawężało to w bardzo dużym stopniu pole działania i determinowało wydane [...] czerwca 2016 r. rozstrzygnięcie (utrzymane w mocy zaskarżoną decyzją). Przez pryzmat tego należy więc także postrzegać realizację naczelnej zasady postępowania scaleniowego, tj. tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu (art. 1 ust. 1 u.s.w.g.). Zasada ta odnosi się jednak przede wszystkim do obszaru scalenia ujmowanego jako całość, a dopiero w dalszej kolejności do jednostkowych rozstrzygnięć wydawanych względem podmiotów, których nieruchomości na tym obszarze są położone. Ze wskazanej regulacji oraz pozostałych przepisów u.s.w.g. wynika, że scalenie ma charakter zbiorowego zabiegu urządzeniowo - rolnego (gospodarczego). Cechują je rozwiązania mające charakter techniczny. Organy administracyjne opracowujące projekt scalenia korzystają ze swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najlepszego - ich zdaniem - rozwiązania w danych warunkach, tak by w miarę możliwości, uwzględnić interesy i życzenia wszystkich uczestników scalenia. W tym zakresie rozstrzygnięcia organów zawierają elementy uznania administracyjnego, a kontrola sądu polega jedynie na tym, czy tego rodzaju rozstrzygnięcia nie posiadają cech dowolności, a więc czy w sposób należyty zostały wyważone interesy społeczne i uzasadnione interesy poszczególnych osób (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2016 r. II OSK 2062/14 - LEX nr 2111141 i z dnia 17 listopada 2015 r. II OSK 2805/14 - LEX nr 2002183). Ponieważ proces scalenia z reguły obejmuje duży obszar gruntów oraz ingeruje w prawo własności znacznej liczby osób (w niniejszej sprawie odpowiednio ponad 160 ha i 350 podmiotów), nie jest wykluczone, a w praktyce pozostaje wręcz bardzo prawdopodobne, że otrzymane przez część uczestników scalenia ekwiwalenty nie będą spełniały ich oczekiwań. Sytuację taką normuje sama u.s.w.g., która w art. 27 ust. 1 przewiduje możliwość zatwierdzenia projektu scalenia gruntów, jeżeli po jego okazaniu większość uczestników scalenia nie zgłosi do niego zastrzeżeń; wobec 28 podmiotów którzy takie zastrzeżenia w sprawie zgłosili, warunek ten był spełniony (w stosunku do 19 podmiotów, w tym m.in. A. C., zastrzeżenia te zostały przy tym wzięte pod uwagę i w znacznej części uwzględnione). Koniecznym warunkiem dokonania czynności o jakiej mowa w art. 27 ust. 1 jest jednak to, aby każdy z uczestników scalenia – zgodnie z art. 8 u.s.w.g. - otrzymał w jego wyniku w zamian za grunty dotychczas posiadane grunty o równej wartości szacunkowej (z zastrzeżeniem dopuszczalnej różnicy nieprzekraczającej 3% tej wartości), z uwzględnieniem możliwości zastosowania dopłat pieniężnych oraz by – stosownie do art. 14 ust. 2 – przy zachowaniu wartości gruntów sprzed scalenia, bez zgody danego uczestnika, różnica powierzchni wydzielonych mu gruntów w stosunku do powierzchni gruntów objętych scaleniem nie przekraczała (co do zasady) 20% powierzchni gruntów objętych scaleniem. Warunki te zostały spełnione w stosunku do wszystkich osób, względem których uchylona została pierwotna decyzja Starosty z dnia [...] marca 2015 r., a których dotyczy rozstrzygnięcie tego organu z dnia [...] czerwca 2016 r., tj. A. C., Z. S., M. T., J. K. i E. J. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji z dnia [...] czerwca 2016 r. i co odzwierciedla protokół z dnia [...] października 2015 r., na zebraniu członków Komisji pełniącej podczas scalenia funkcje doradcze odwołującym zaproponowano ekwiwalenty przyznane pierwotną decyzją z dnia [...] marca 2015 r., uznając że stanowiło to najbardziej racjonalne rozwiązanie. Wobec ponownego braku akceptacji tych propozycji, w toku kolejnego zebrania [...] lutego 2016 r. dokonano ich modyfikacji względem A. C. i Z. S., uwzględniając w części grunty przydzielone na wcześniejszym etapie postępowania J. K. i J. K., za ich zgodą. Wobec jednak jej wycofania, w wydanej [...] czerwca 2016 r. decyzji Starosta postanowił o przydzieleniu wskazanym w niej uczestnikom dotychczasowych ekwiwalentów, szczegółowo uzasadniając rozstrzygnięcie i wskazując jego motywy w odniesieniu do każdego z nich (wypełniając tym samym zalecenia wskazane w decyzji SKO z dnia [...] sierpnia 2015 r. co do konieczności odniesienia się do żądań tych uczestników, rozważenia możliwości uwzględnienia ich uwag w drodze ewentualnej zmiany przydzielonych im działek oraz właściwego uzasadnienia rozstrzygnięcia). Niezależnie od zachowania zasady ekwiwalentności, Sąd w pełni podziela argumentację organu I i II instancji co do pozostałych motywów wydanych rozstrzygnięć. 1. W przypadku skarżącej A. C. Sąd nie akceptuje twierdzeń o braku wyjaśnienia powodów, dla których nie pozostawiono granic jej dotychczasowej działki nr 695/1. Jak wyjaśniły organy i co znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym, wydzielone jej w wyniku scalenia działki nr 3046 i 3052 w praktyce odpowiadają działce 695/1, przez którą przebiegał rów odwadniający, stanowiący jej część. Rów ten obecnie został wydzielony i włączony do działki nr 3047 przyznanej na rzecz Gminy [...], stąd również odrębna numeracja przydzielonych skarżącej działek położonych po jego dwóch stronach, którym to działkom dodatkowo nadano regularne kształty względem dotychczasowych granic (zmniejszenie powierzchni tych działek względem pierwotnej działki skarżącej nie przekraczało dopuszczalnej 3% różnicy, stąd brak zastosowania dopłat). Dojazd do przydzielonych działek drogą serwisową autostrady nie uzasadnia skuteczności zarzutów kwestionujących jego niedokładne i nieprecyzyjne (w ocenie skarżącej) wykazanie na mapie do projektu scalenia, a tym bardziej nie pozwala na uznanie pozbawienia "realnej i fizycznej możliwości dojazdu do nieruchomości" wywodzonej z okoliczności, że droga serwisowa nie należy do kategorii dróg publicznych i stanowi jedyny możliwy dojazd z drogi publicznej do jej nieruchomości (zwrócenia uwagi skarżącej wymaga, że na s. 3 załącznika nr 5 "Terminy i zasady objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia prowadzonego w części obrębu ewidencyjnego B. gmina [....]" do decyzji Starosty z dnia [...] marca 2015 r. w pkt 7 c znalazł się nie budzący wątpliwości interpretacyjnych zapis o wyznaczeniu miejsc zjazdu z dróg serwisowych m.in. dla działek 3046 i 3052). Nieuzasadnione i nie odnoszące się do sfery faktów pozostają w związku z tym wyrażane przez skarżącą obawy co do ewentualnego "podważenia przez organy lub podmioty możliwości zjazdu (...) z drogi publicznej na nieruchomość skarżącej" i ewentualne koszty jakie musiałaby ponieść w związku z koniecznością ustanowienia odpowiedniej służebności dojazdu. Taki sposób wyznaczenia dojazdu do nieruchomości (drogą serwisową) w pełni zatem zabezpiecza związane z tym prawa skarżącej, wpisując się w wyrażony w art. 1 ust. 1 u.s.w.g. cel dostosowania granic nieruchomości do systemu dróg. Ponieważ jak już wskazano, przyznane skarżącej działki nr 3046 i 3052 zasadniczo odpowiadają jej wcześniejszej działce nr 695/1, nie znajdują także uznania w ocenie Sądu zarzuty wskazujące na poniesienie znacznych kosztów na zagospodarowanie działki 695/1 w celu uzyskania lepszych pożytków (nawiezienie ziemi i podniesienie jej terenu) oraz na "zalewowość znacznej części nowo wydzielonej działki nr 3052"; ostatni z wymienionych zarzutów pozostaje w sprzeczności z jednocześnie wskazywanym "znacznym spadkiem terenu w kierunku drogi serwisowej" (co jednocześnie pośrednio potwierdza dostęp do takiej drogi, przy czym także powołanie się na podniesienie poziomu działki w praktyce wyklucza twierdzenie o jej zalewaniu). Za całkowicie niezrozumiałe w kontekście w/w okoliczności należy uznać zarzuty naruszenia przepisów § 9 ust. 1, § 13 ust. 2 pkt 2 i § 10 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r., poz. 1034 ze zm.) upatrywane w scaleniu działek o niejednorodnym stanie prawnym poprzez brak uwzględnienia charakteru i przeznaczenia działki stanowiącej jej własność (w tym stanowiącej jej część drogi), co wyklucza możliwość przyłączenia lub odłączenia części parceli sąsiednich nie mających takiego przeznaczenia. W tym zakresie należy więc tylko zauważyć, że przedscaleniowa klasyfikacja użytków działki nr 695/1 jako ŁIII – 0,76 ha i Wł – 0,04 ha, wobec włączenia wskazanej powierzchni 0,04 ha stanowiącej rów odwadniający do działki nr 3047, w pełni odpowiada klasyfikacji poscaleniowej użytków działek nr 3046 i 3052 jako ŁIII, 2. W odniesieniu do skarżącej Z. S. Sąd nie podziela stanowiska co do pogorszenia warunków gospodarowania działki nr 3273 otrzymanej przez nią w zamian za działkę nr 720/5, wywodzonego z samego zwiększenia odległości od miejsca zamieszkania (wg jej twierdzeń, z 4 do 6 km); wg stanowiącego załącznik nr 2 do decyzji Starosty z dnia [...] marca 2015 r. "Rejestru gruntów po scaleniu", działka nr 3273 znajduje się w tej samej jednostce rejestrowej nr 482 co wcześniej działka nr 720/5, obydwie mają też porównywalną powierzchnię – z niewielką przewagą na korzyść "nowej" działki (0,5802 ha względem 0,53 ha). Z uwagi na rolny charakter działki dotychczas posiadanej i przyznanej, bez znaczenia pozostają argumenty wskazujące na potencjalnie lepsze perspektywy wykorzystania (na cele budowlane) działki nr 720/5. Jako spóźnione należy uznać argumenty kwestionujące zasadność przyznania tej działki na rzecz innych uczestników scalenia (L. K.). O ile teoretycznie nawet mogłyby one zostać uwzględnione (czego Sąd absolutnie w tym miejscu nie przesądza), sądowa kontrola w tym zakresie jest wyłączona z uwagi na ostateczność i prawomocność odnoszących się do tego rozstrzygnięć (jak już wspomniano wyżej, decyzja SKO z dnia [...] sierpnia 2015 r. – uchylająca wyłącznie w części pierwotną decyzję Starosty z dnia [...] marca 2015 r. - nie została zaskarżona do sądu administracyjnego, co w toku obecnie prowadzonego postępowania wyłącza objęcie jej kontrolą i ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego wraz z tą częścią decyzji Starosty, która pozostała w mocy), 3. Zdaniem Sądu, brak jest okoliczności, które wskazywałyby na wadliwość zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji z dnia [...] czerwca 2016 r. co do pozostałych uczestników postępowania scaleniowego, względem których została przez SKO uchylona pierwotna decyzja Starosty z [...] marca 2015 r.: - w stosunku do uczestniczki M. T. (współwłaścicielki wraz ze S. S. i J. P. działki nr 2945) brak jest podstaw do wywodzenia wadliwości postępowania scaleniowego z braku akceptacji przyznanej nieruchomości z uwagi na dalszy do niej dojazd (o ok. 300 m). Sąd podziela także stanowisko, że przeszkody do jej wykorzystywania zgodnie z przeznaczeniem nie stanowi przebieg podziemnej sieci uzbrojenia terenu. Odnosząc się do podniesionej przez W. T. (pełnomocnika M. T.) w toku rozprawy poprzedzającej wydanie wyroku kwestii braku możliwości rolniczego wykorzystania działki z uwagi na pozostawione na niej resztki gruzu i klińca należy zauważyć, że działka ta została przeznaczona do rekultywacji w ramach prac zagospodarowania poscaleniowego, o czym stanowiła już pierwotna decyzja Starosty z dnia [...] marca 2015 r. (zgodnie z jej załącznikiem nr 5 "Terminy i zasady objęcia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku scalenia prowadzonego w części obrębu ewidencyjnego B. gmina [...]" s. 2, w ramach robót rekultywacyjnych umożliwiających uprawę mechaniczną gruntów, na działce nr 2945 planowane jest odkrzaczanie, wyrównanie terenu, nawiezienie humusu i głęboka orka całej powierzchni). Nie bez znaczenia w w/w zakresie pozostaje także zapis pkt 10 tego załącznika, s. 4, iż poszczególne terminy wykonania praw i obowiązków wynikających z decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów są uzależnione od momentu, w którym akt ten otrzyma przymiot ostateczności (trwałości), - J. K. w zamian za działki 630/2 i 698/5 o łącznej pow. 1,2 ha otrzymała w wyniku scalenia działki 3242 i 3057 o łącznej pow. 1,1253 ha. Uwzględniając, że ta ostatnia pod względem położenia i powierzchni (0,61 ha) odpowiadała dotychczasowej działce nr 698/5, brak jest podstaw do zakwestionowania zasadności przyznania działki nr 3242 tylko z tej przyczyny, że ma ona mniejszą o ok. 7 a powierzchnię od dawnej działki nr 630/2. Powierzchnia działek nie stanowi jedynego kryterium na podstawie którego następuje ustalenie ekwiwalentu wymiany; przede wszystkim istotny jest także rodzaj użytków gruntowych, a tam gdzie nie jest możliwe zachowanie tych kryteriów, dopuszczalne jest zastosowanie dopłat pieniężnych dla lub od uczestnika scalenia. Taka sytuacja zaistniała w niniejszym przypadku, w którym wobec zmniejszenia powierzchni działek zastosowano na rzecz uczestniczki dopłatę pieniężną (została ona przewidziana w uchwale uczestników scalenia z [...] listopada 2013 r. w sprawie określenia zasad szacunku porównawczego gruntów wsi B., w której obok nadania poszczególnym klasom i użytkom wartości punktowych postanowiono przyjąć za wydzielony niepełny lub większy ekwiwalent dopłatę pieniężną, przyjmując wartość jednego punktu szacunkowego w wysokości 150 zł). Wobec braku przesłanek wskazujących na wadliwość dokonanego szacunku gruntów nie może być więc mowy o "pokrzywdzeniu" wskazanej uczestniczki, gdyż mimo mniejszej powierzchni działki nr 3242, jej większa wartość punktowa wraz z zastosowaną dopłatą równoważy się z wartością punktową działki nr 630/2, - w ponownie prowadzonym postępowaniu (po decyzji SKO z dnia [...] sierpnia 2015 r.) uczestnik E. J. zaaprobował wydzielony mu ekwiwalent w postaci działki nr 3228 o pow. 0,6206 ha (w zamian za działki nr 628/3 o pow. 0,36 ha i nr 650/5 o pow. 0,28 ha), co znalazło odzwierciedlenie w treści wydanych decyzji; w tym zakresie – wobec niestwierdzenia innych naruszeń - brak jest podstaw do kwestionowania tego rozstrzygnięcia. Konkludując, zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z pełnym poszanowaniem przepisów u.s.w.g. oraz w granicach przysługującego im uznania administracyjnego, któremu nie można przypisać cech dowolności. Przyjęte rozwiązania – mimo jednostkowej nieakceptowalności - jawią się jako optymalne z punktu widzenia realizacji celów scalenia, w należyty sposób wyważając interes społeczny i poszczególnych uczestników scalenia. Przyznać należy, że z uwagi na znaczny obszar scalenia i ilość jego uczestników, realizacja celów scalenia określonych w art. 1 ust. 1 u.s.w.g. nie może dotyczyć każdej pojedynczej działki, gdyż niemożliwe jest uwzględnienie wszystkich zgłaszanych przez strony postulatów. Osiągnięcie celu tego postępowania w postaci stworzenia korzystniejszych warunków gospodarowania nieuchronnie wiąże się w przypadku większości uczestników z koniecznością zmiany położenia należących do nich gruntów, co do czego ich zgoda – jakkolwiek pożądana – nie jest jednak niezbędna. W tym zakresie organy w zakreślonych ustawowo granicach – które w niniejszej sprawie nie zostały przekroczone – korzystają z przysługującego władztwa administracyjnego, pozwalającego im w sposób wiążący na nowo ukształtować przedmiot własności uczestników postępowania scaleniowego. W myśl wyroku NSA z dnia 8 grudnia 2017 r. II OSK 635/16 (LEX nr 2450637), istotne jest, aby każdy z uczestników scalenia otrzymał w jego wyniku pełny ekwiwalent swego gospodarstwa pod względem wartościowym i ilościowym. Nawet rzeczywiście zaistniałe w jednostkowym przypadku naruszenie indywidualnego interesu uczestnika scalenia nie podważa legalności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia, gdy zachowano podstawową zasadę wydzielenia gruntów określoną w art. 8 ust. 1 ustawy z 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów. W ocenie Sądu brak jest więc podstaw do uznania zasadności podniesionych w skargach zarzutów, gdyż zasady procedury scaleniowej i przyznawania ekwiwalentów nie zostały naruszone, a organy swoimi rozstrzygnięciami w kontekście przepisów u.s.w.g. - mając na uwadze ogólny cel w postaci stworzenia optymalnych warunków gospodarowania - dokonały należytego wyważenia praw poszczególnych uczestników postępowania (z zastrzeżeniem wspomnianego wyżej ograniczenia, jakie w przypadku osób co do których SKO uchyliło decyzję z dnia 2 marca 2015 r. wynikały z wcześniejszego przydzielenia gruntów względem pozostałych uczestników scalenia). Powyższe – tak w odniesieniu do zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji - znalazło pełne odzwierciedlenie w sporządzonym (spełniającym wymogi art. 107 § 3 K.p.a.) uzasadnieniu faktycznym i prawnym, w których organy w sposób wyczerpujący wyjaśniły stronom motywy jakimi kierowały się przy podejmowaniu zawartych w nich rozstrzygnięć. Rozstrzygnięcia te znajdują potwierdzenie w prawidłowo zebranym i ocenionym - stosownie do art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. - materiale dowodowym. W konsekwencji należało stwierdzić, że wbrew zarzutom sformułowanym w skardze, przy wydawaniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego jak i procesowego w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Z podanych wyżej względów skarga podlegała zatem oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.