II SA/Rz 974/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie WSA Robert Sawuła AWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 19 września 2006 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tyt. wzrostu wartości nieruchomości przy scaleniu i podziale nieruchomości -skargę oddala- II SA/Rz 974/05 UZASADNIENIE Wojewoda działając na podstawie art. 85, art. 86 i art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] października 2005r. nr [...] stwierdził nieważność uchwały Rady miejskiej nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości przy scaleniu i podziale nieruchomości oraz podziału nieruchomości. Cytowaną uchwałą Rada Miejska ustaliła stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 0% z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości. Podstawą prawną podjętej uchwały stanowi art. 107 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. u. nr 261, poz. 2603), który stanowi, że wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w uchwale o scaleniu i podziale nieruchomości. Z interpretacji gramatycznej tego przepisu wynika, że ustalenie stawki procentowej tej opłaty jest obligatoryjne i powinno mieć miejsce w uchwale o scaleniu i podziale nieruchomości. Tego rodzaju działania rad gmin w szczególności w odniesieniu do ustalenia zerowych stawek podatków lub opłat lokalnych zostały w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i doktrynie uznane za istotne (rażące) naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności takich uchwał. Wojewoda powołał się na wyrok NSA z dnia 27 listopada 1992r. sygn. akt III SA 1210/92 oraz artykuł M. Usaka zamieszczony w Prawie Bankowym z 2003/6/127-12. Przedstawiona interpretacja odnosi się też do opłat adiacenckich z art. 107 cytowanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż w istocie posiadają zbliżony charakter do podatków i opłat. Rada Miejska w skardze do Sądu na wymienione na wstępie rozstrzygniecie nadzorcze wniosła o jego uchylenie w całości. W uzasadnieniu skargi wskazano, że stwierdzenie Wojewody jest chybione, gdyż Rada Miejska ustaliła wysokość stawki wywiązując się tym samym z obowiązku nałożonego przepisem art. 107 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Określenie stawki opłaty w wysokości 0% nie świadczy o tym, że uchwała nie została podjęta. Ustawodawca wprowadził jedynie górną granicę stawki opłaty w wysokości 50 % wzrostu wartości nieruchomości nie określając minimalnej stawki opłaty adiacenckiej. Wskazany przez Wojewodę wyrok NSA nie może mieć zastosowania, gdyż dotyczy podatków i dlatego też wniosek, co do zbliżonego charakteru opłat adiacenckich oraz podatków i opłat (do których odnosi się przywołany wyrok NSA) jest zupełnie nieuprawnionym uproszczeniem, gdyż jedne i drugie rządzą się innymi prawami. Podatki są nakładane na mocy władczego aktu pod tytułem darmym i mają klasyczną formułę administracyjną, podczas gdy opłata adiacencka ustalana jest na podstawie ugody pomiędzy stronami i stanowi ekwiwalent za inwestycje gminne, a jej charakter zbliżony jest do zobowiązania cywilno-prawnego. Mieszkańcy gminy niejednokrotnie partycypują w kosztach inwestycyjnych gminy i obciążanie ich po raz drugi opłatami adiacenckimi byłoby niezgodne z zasadami współżycia społecznego. Koszty wyceny nieruchomości mogłyby być większe niż wysokość opłaty adiacenckiej ustalonej na stosunkowo niskim poziomie, takie działanie gminy nie znajduje żadnego uzasadnienia ekonomicznego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Zaznaczył, że brak podania w ustawie stawki najniższej nie uprawnia do określenia stawki na poziomie 0%. Przyjęcie opłaty adiacenckiej w wysokości 0% podważa sens powyższej regulacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Z przepisu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwana dalej w skrócie p.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sądowa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.). Przedmiotem zaskarżenia jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] października 2005r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 1 uchwały Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości przy scaleniu i podziale nieruchomości oraz podziału nieruchomości. Stosownie do art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. nr 261, poz. 2630 ze zm.), zwana dalej ustawą, osoby, które otrzymały nowe nieruchomości wydzielone w wyniku scalenia i podziału są zobowiązane do wniesienia na rzecz gminy opłat adiacenckich w wysokości 50% wzrostu wartości tych nieruchomości, w stosunku do wartości nieruchomości dotychczas posiadanych. Przy ustalaniu wartości dotychczas posiadanych nieruchomości nie uwzględnia się wartości urządzeń, drzew i krzewów, o których mowa w art. 106 ust. 1, jeżeli zostało za nie wypłacone odszkodowanie (wydzielenie nowych dróg ewentualnie poszerzenie istniejących dróg). Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w uchwale o scaleniu i podziale nieruchomości (ust. 2). W wykonaniu delegacji ustawowej zawartej w art. 108 ust. 1 zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005r. w sprawie scalania i podziału nieruchomości (Dz. U. nr 86, poz. 736). Rozporządzenie to określiło tryb dla opracowania projektu uchwały o scaleniu i podziale nieruchomości oraz rodzaj i treść dokumentów niezbędnych w postępowaniu w sprawie scalenia i podziału nieruchomości (rozdział 4 § 9 i § 10). oraz zasady ustalania opłat adiacenckich (rozdział 5; §12 i 13). Z przepisu § 12 rozporządzenia wynika, że rzeczoznawca majątkowy określa wartość nieruchomości przed scaleniem i podziałem według stanu na dzień wejścia w życie uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości oraz wartość nieruchomości przyznanych w wyniku scalenia i podziału według stanu na dzień wejścia w życie uchwały o scaleniu i podziale nieruchomości. Przepis ten nie określa przypadków, w których można odstąpić od określenia wartości nieruchomości. Przeciwnie zobowiązuje i to do dwukrotnego określenia wartości nieruchomości przed scaleniem oraz wartości nieruchomości aktualnej na dzień wejścia w życie uchwały o scaleniu i podziale nieruchomości. Zatem porównanie dokonanych ocen wartości nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego przesądzi sprawę obowiązku ponoszenia opłat adiacenckich. Przepis ten wbrew twierdzeniom skarżącej nie daje podstaw do uchylenia się od obowiązku sporządzenia wyceny nieruchomości, a względy słusznościowe, czy ekonomiczne wskazane w skardze w postępowaniu przed sądem administracyjnym, który bada legalność zaskarżonego aktu nie mogą być uwzględnione. Z cytowanego wyżej przepisu art. 107 ust. 1 ustawy należy wyprowadzić normę prawną, której hipoteza będzie dotyczyła obowiązku wnoszenia opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Wykazany przez rzeczoznawcę majątkowego wzrost wartości nieruchomości na skutek scalenia, z mocy ustawy ustanawia obowiązek dla osób, które otrzymały nowe nieruchomości do wniesienia opłaty adiacenckiej. Tym samym wykluczona została możliwość określenia stawki jako 0%, gdyż stawka w takiej wysokości byłaby sprzeczna z ustawowym obowiązkiem ponoszenia opłat. Z tego względu tak istotną funkcje przypisał Ustawodawca do określenia wartości nieruchomości objętych scaleniem tak na etapie przystąpienia do scalenia jak i po scaleniu. Tylko brak wzrostu wartości nieruchomości wykazany przez rzeczoznawcę majątkowego zwalniałby od obowiązku ponoszenia opłat adiacenckich. Stwierdzenie nieważności § 1 cytowanej na wstępie uchwały uzasadnia także inna okoliczność, którą Sąd uwzględnił z urzędu. Z cytowanych wyżej przepisów ustawy i rozporządzenia wynika, że scalenie dotyczy określonego obszaru wymienionego w uchwale o przystąpieniu do scalenia. Szczegółowe uregulowanie w tym zakresie zawarte w § 9 i § 11 rozporządzenia dowodzą, że opłata adiacencka dotyczy ściśle określonego obszaru. Określenie wysokości stawki procentowej w uchwale o scaleniu i podziale nieruchomości, jak zresztą słusznie wskazuje Wojewoda w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego zgodnie z ustawą winno nastąpić w uchwale o scaleniu i podziale nieruchomości. Za dopuszczalne można uznać określenie stawki opłaty adiacenckie w uchwale dotyczącej np. zmiany uchwały o scaleniu i podziale nieruchomości, bądź w odrębnej uchwale, ale należy zaznaczyć to w tytule uchwały, albo już w treści samej uchwały, że dotyczy konkretnego scalenia zatwierdzonego uchwałą z dokładnym podaniem jej indywidualnych cech (organu, który ją uchwali, daty podjęcia i numeru oraz tytułu). W rozpoznawanej sprawie uchylony § 1 uchwały tego nie czynił, a sam tytuł uchwały objętej postępowaniem nadzorczym, w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości przy scaleniu i podziale nieruchomości oraz podziału nieruchomości mógłby sugerować, że oto została uchwalona jedna wspólna stawka procentowa dla wszystkich scaleń, które miały miejsce na terenie gminy C. Zamiarem Ustawodawcy było powiązanie stawek opłat adiacenckich z obszarem, którego dotyczy uchwała o scaleniu i podziale nieruchomości. Reasumując w rozpoznawanej sprawie Sąd wypowiedział się, co do konieczności określenia przez rzeczoznawcę majątkowego o wartości nieruchomości, a w przypadku wykazania wzrostu wartości nieruchomości obowiązku określenia stawki procentowej wnoszonej opłaty, która ze względu na ustawowy obowiązek jej wniesienia nie może wynosić 0%, chyba, że rzeczoznawca wykaże, że w wyniku scalenia i podziału nieruchomości nie nastąpił wzrost ich wartości. Prowadzone przez Radę Gminy w C. prace legislacyjne winny spowodować, że stawka opłaty adiacenckiej zostanie przypisana konkretnemu scaleniu. Zaznaczyć należy że istnieje kilka rozwiązań legislacyjnych, dlatego Sąd nie będzie zajmował stanowiska w tej kwestii. Mając na uwadze przedstawiony stan sprawy Sąd oddalił skargę jako nieuzasadnioną w oparciu o art. 151 p.p.s.a.