II SA/Rz 975/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Magdalena Józefczyk Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 lutego 2013 r. sprawy ze skargi L. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie zamierzonego przystąpienia do wykonywania robót budowlanych -skargę oddala- Sygn. II SA/Rz 975/12 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją, z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania L. D., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie budowy budynku gospodarczego. Jako podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia orzekający w sprawie organ powołał art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 30 ust. 1 pkt 1, ust. 5 i ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane /tekst jedn. Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji orzekający organ podniósł, że treść art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego uprawnia inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z wyjątkiem budowy i robót budowlanych wyszczególnionych w art. 29 – 31 Prawa budowlanego. Przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zwalnia z konieczności uzyskania w/w pozwolenia w przypadku m.in. budowy wolno stojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki, jednakże budowa tych budynków wymaga zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). W myśl art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1 należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Właściwy organ może nałożyć, w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować m.in. pogorszenie stanu środowiska (art. 30 ust. 7 pkt 2 Prawa budowlanego). Bezspornym jest zatem, iż planowana przez skarżącą realizacja wolno stojącego parterowego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 25 m2 – co do zasady – nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, lecz jedynie zgłoszenia właściwemu organowi, jednak zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę poprzez dokonanie zgłoszenia co do zamierzeń wymienionych w art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego nie ma charakteru bezwzględnego. W postępowaniu zgłoszeniowym organ administracji architektoniczno – budowlanej dokonuje analizy zgłoszenia i dołączonych do niego dokumentów, a następnie, w zależności od wyników tej analizy, przyjmuje je milcząco, uznając że zgłoszenie wraz z załączonymi dokumentami odpowiada prawu, bądź wnosi sprzeciw albo wnosząc sprzeciw nakłada obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Bezsporne jest, że działka nr 1, na której zaplanowano budynek gospodarczy, położona w miejscowości W. gmina S. Miejscowość ta usytuowana jest na terenie Gór [...], stanowiących południową część obszaru Natura 2000. W obszarze tym znajduje się wnioskowana działka, której teren położony jest w obszarze specjalnej ochrony ptaków PLB180003 Góry [...] i jednocześnie w obszarze PLH180013 Góry [...]. Wbrew twierdzeniom skarżącej, sprzeciw zawarty w kwestionowanej decyzji jest zasadny, bowiem nakładając obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę organ nie jest zobligowany do wykazania, że planowana budowa spowoduje pogorszenie stanu środowiska, ale jedynie, że takie zagrożenie może spowodować. Przez stan potencjalnego zagrożenia dla środowiska rozumieć należy sytuację, w której zagrożenie – jak w niniejszym przypadku – obejmuje budowę obiektu budowlanego na działce w obszarze objętym szczególną ochronną przyrody w postaci obszaru Natura 2000. Wobec tego organ był uprawniony do uznania, że realizacja tego typu inwestycji wymaga poprzedzenia postępowaniem dotyczącym uzyskania pozwolenia na budowę, w którym dokonana zostanie ocena możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji, w tym w zakresie oddziaływania jej w/w obszar Natura 2000. Na decyzję tę L. D. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o przyjęcie, że planowana przez nią inwestycja - budynek gospodarczy, wymaga jedynie zgłoszenia. W uzasadnieniu skarżąca naprowadziła, że budynek gospodarczy jest jej niezbędny do utrzymywania działki, zgodnie z umową zawartą z AMRR, w należytym stanie agrotechnicznym a więc przetrzymywania w nim narzędzi rolniczych. Zamierzona przez nią inwestycja w żaden sposób nie spowoduje pogorszenia stanu środowiska, w tym również nie zagrozi ptactwu. Załączając kserokopię decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2009 r. podniosła, że skoro budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie wymagała obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, to tym bardziej brak jest podstaw do przeprowadzania takiej oceny przy budowie pomieszczenia gospodarczego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U., Nr 153, poz. 1269 ze zm./, sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje, postanowienia i akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270/, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie jest zasadna gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygniecie. W rozpoznawanej sprawie bezspornym między stronami jest, że skarżąca w dniu [...] czerwca 2012 r. dokonała zgłoszenia budowy budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 25 m 2, na działce nr 1 w miejscowości W. Bezspornym również jest, że stosownie do treści art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm./ taki obiekt, co do zasady nie wymaga pozwolenia na budowę a jedynie trybu zgłoszeniowego , określonego art. 30 ust 1 pkt 1 oraz ust 5 przywołanej ustawy. Z treści tych przepisów wynika, że zgłoszenie właściwemu organowi tego typu budowy, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Jak jednak wynika z ustępu 7 art. 30 ustawy Prawo budowlane, zwolnienie od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę poprzez dokonanie jedynie zgłoszenia, nie ma charakteru bezwzględnego. Stosownie do treści tego przepisu, właściwy organ nakłada w drodze decyzji obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować; 1 / zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, 2/ pogorszenie stanu środowiska lub zachowania zabytków, 3/ pogorszenie warunków zdrowotno - sanitarnych, 4/ wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Tak sformułowane przepisy art. 30 ust. 1, ust. 5 i ust. 7 ustawy Prawo budowlane oznaczają, że organ, w konkretnym przypadku dysponuje instrumentem umożliwiającym zastosowanie przepisu art. 28 ust 1 ustawy poprzez zobowiązanie inwestora do procedury uzyskania pozwolenia na budowę. Dokonując zatem analizy zgłoszenia i dołączonych dokumentów, w zależności od wyników organ może albo przyjąć je milcząco uznając, że odpowiada ono prawu, lub też nałożyć obowiązek uzupełnienia tego zgłoszenia, tak jak w rozpoznawanej sprawie. Stosownie do treści przepisu art. 30 ust. 6 organ obligatoryjnie wnosi sprzeciw, jeśli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę sprzecznych z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub innymi przepisami, czy też zgłoszenie dotyczy tymczasowego obiektu budowlanego, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje. W myśl natomiast cytowanego wyżej, a mającego zastosowanie w sprawie, art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane organ w przypadku zaistnienia przesłanek wymienionych tym przepisem może nałożyć na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie przedmiotowego budynku gospodarczego objętego zgłoszeniem. Nakładając zaś na inwestora, w trybie art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę organ nie ma obowiązku wykazania, że zamierzona inwestycja spowoduje naruszenie, wymienionych w tym przepisie dóbr, ale jedynie, że takie zagrożenie może spowodować /tak wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2010 r. II OSK 665/09, wyrok NSA dnia 18 października 2011 r. II OSK 1445/10 http://orzeczenia.nsa.gov.pl /. Oznacza to więc, że organ oceniając złożone zgłoszenie i badając je pod kątem przesłanek określonych art. 30 ust 7 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia występowania jednej z nich, może orzec o obowiązku uzyskania dla zamierzonej inwestycji stosownego pozwolenia, a w tym przypadku działa w ramach tzw. uznania administracyjnego. W ramach uznania administracyjnego to organ ocenia czy w konkretnym przypadku zasadnym jest tryb uzyskania pozwolenia na budowę, a więc czy przeprowadzenie zamierzonej inwestycji winno być objęte baczniejszą kontrolą. W realiach rozpoznawanej sprawy, orzekający organ ustalił, że działka na której inwestycja ma być prowadzona, usytuowana jest na terenie Gór [...] stanowiących południową część obszaru Natura 2000 w obszarze specjalnej ochrony ptaków PLB180003 oraz obszarze siedliskowym PLH180013. Występuje zatem przesłanka wymieniona w art. 30 ust. 7 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przewidując możliwość nałożenia dla inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę z uwagi na potencjalne pogorszenie stanu środowiska. W tym stanie rzeczy nie można zarzucić organom naruszenie przepisów prawa gdyż samo usytuowanie inwestycji w obszarze podlegającym stosownej ochronie daje możliwość zobowiązania inwestora do przeprowadzenia trybu zmierzającego do uzyskania pozwolenia na budowę, mimo że zamierzona inwestycja podlega jedynie zgłoszeniu. Z tych przyczyn nie może zostać uwzględniony zarzut skarżącej, że skoro budowa domu jednorodzinnego w tym obszarze nie wymagała przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, to tym bardziej zamierzona przez nią budowa budynku gospodarczego. W ocenie Sądu, odmienna ocena tej kwestii wynika nawet z załączonej przez skarżącą decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2009 r., w świetle której dbałość organów o ten szczególnie chroniony obszar i dokonywane w tym obszarze inwestycje podlegają stosownej procedurze mającej na celu zachowania tego obszaru. Wbrew twierdzeniom skarżącej, każda inwestycja w tym obszarze, nawet będąca przedmiotem postępowania "szopa do przechowywania sprzętu rolniczego" może implikować podjęcie przez organ swego rodzaju "reżimu inwestycyjnego" / zbędnego w innych obszarach/ celem ochrony Zespołów Przyrodniczo-Krajobrazowych. Szczególna dbałość o obszar Natura 2000 nie wynika, tak jak odczytuje to skarżąca, z nadmiernej biurokracji i braku wiedzy urzędników, gdyż uregulowania w tym zakresie zawiera ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody /Dz. U. z 2009 r. nr 151, poz. 1220 ze zm./ implementująca Dyrektywę Rady 79/409/EWG z 2.2.1979 w sprawie ochrony dzikiego ptactwa /Dz. Urz. WE L 103 z 25.4.1979, s.1/ oraz Dyrektywę Rady 92/43/EWG z 21.5.1992 w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory /Dz. Urz. WE L 206 z 22.7.1992, s.24/. Należy również mieć na uwadze orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich, w świetle którego polityka Wspólnoty w dziedzinie ochrony środowiska opiera się na zasadzie ostrożności. Z zasady tej wynika ciążący na wszystkich podmiotach obowiązek dołożenia należytej staranności w ocenie skutków, jakie dla środowiska może przynieść nowo podejmowana decyzja / tak ETS w wyroku z dnia 7 września 2004 r. w sprawie C-127/02 Zb. Orz 2004, s. I- 7405 , w wyroku z dnia 13 stycznia 2005 r. w sprawie C-117/03, Zb. Orz. 2005, s. I-8445, w wyroku w dnia 14 września 2006 r. w sprawie C- 244/05 Zb. Orz. 2006 s. l-8445/. Z przyczyn wyżej naprowadzonych, skoro zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270/ orzekł jak w sentencji.