II SA/Rz 975/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa WSA Ewa Partyka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 listopada 2014 r. sprawy ze skargi R. M. i S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania urządzeń zapobiegającym naruszania stosunków wodnych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2014r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Przedmiotem skargi R.M. i S.M. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...], zwanego dalej Kolegium lub SKO, z dnia [...] czerwca 2014r., nr [...] wydana w przedmiocie nakazu wykonania urządzeń wodnych zapobiegających naruszaniu stosunków wodnych. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek skierowany do Burmistrza Miasta i Gminy [...] przez A.M. i J.M. z dnia [...] maja 2011r. We wniosku współwłaściciele działki nr 808/11 wskazali na naruszenie stosunków wodnych na położonej sąsiednio działce nr 808/8 należącej do R. i S.M., wskutek podniesienia poziomu tej działki, co skutkuje zalewaniem ich posesji. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014r., nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy [...] nakazał R. i S.M. współwłaścicielom działki nr 808/8: odtworzenie rowka biegnącego wzdłuż granicy działek 808/8 i 808/11 do stanu sprzed niwelacji terenu; udrożnienie ciągu rowka przy granicy swojej posesji, w szczególności przepustu w miejscu graniczącym z działką nr 808/7 biegnącego w kierunku ul. Wolności poprzez odgruzowanie i oczyszczenie; wykonanie urządzeń do retencjonowania wód opadowych pochodzących z powierzchni dachu oraz odwodnienia budynku. Zobowiązano strony do wykonanie urządzeń retencyjnych na ich posesji zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a przy projektowaniu wielkości urządzenia do uwzględnienia obliczenia ekspertyzy technicznej dotyczącej ilości spływu wód spowodowanej zabudową działki. R. i S.M. w odwołaniu od wskazanej wyżej decyzji wskazali, że jest ona błędna i narusza przepisy prawa materialnego. Skarżący zarzucili organowi I instancji także popełnienie szeregu uchybień formalnych. W ich przekonaniu błędnie ustalone zostały strony postępowania, którymi powinni być właściciele wszystkich działek sąsiadujących z ich działką, którzy budując swoje domy także naruszyli stosunki wodne na tym terenie, który pierwotnie posiadał naturalny jednolity spadek w kierunku wschodnim. Nadto nie zgodzili się z podaną podstawą prawną decyzji wskazując, za przywołanym przez nich orzeczeniem, że za zmianę stanu wody na gruncie w rozumieniu art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne nie mogą być uznane zmiany będące następstwem legalnie wykonanych robót budowlanych (legalnego zagospodarowania terenu). Wskazali, że sprawę legalności budowy ich budynku mieszkalnego na działce nr ewid. gr. 808/8 badał Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego i nie znalazł uchybień przy jej realizacji. Zaprzeczyli jakoby naruszyli § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz.U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 z późno zm.), nie dokonali bowiem zmiany naturalnego spływu wód opadowych oraz nie kierowali go na teren sąsiedniej nieruchomości. Podnieśli, że brak jest na wcześniejszych i na obecnych mapach rowka, do którego odtworzenia zostali zobowiązani, a jego pierwotna wysokość nie została w żaden sposób udowodniona. Odnosząc się do nakazu wykonania urządzeń do retencjonowania wód opadowych z dachu podnieśli, że na należącą do nich działkę napływają wody z kilkunastu dachów domów położonych powyżej i wody te także nie są retencjonowane. Kolegium działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013r., poz. 267), zwanej dalej "k.p.a." a także art. 29 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r prawo wodne (tekst jednolity Dz. U z 2012r. poz. 145 ze zmianami), zwanej dalej "ustawą" utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2014r., nr [...]. Kolegium w uzasadnieniu wyjaśniło, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe merytorycznie, a dostrzeżone przez strony odwołujące uchybienia formalno-prawne należy uznać za nie mające wpływu na zasadność rozstrzygnięcia. Wskazało, że na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy, właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Podstawą dla zastosowania tego przepisu jest wykazanie, że do naruszenia stanu wód ze szkodą dla gruntów sąsiednich doszło w wyniku działań właściciela gruntu. Między zmianą stanu wody na gruncie, a szkodą wynikłą z tego tytułu na gruncie sąsiednim musi istnieć związek przyczynowo-skutkowy. Decyzja wydana na podstawie przepisu art. 29 wymaga uprzedniego ustalenia stanu wody na gruncie, a następnie - czy nastąpiła zmiana kierunku odpływu wody opadowej, a jeżeli tak, to na czym ta zmiana polegała i czy wpływa ona szkodliwie na grunty sąsiednie. Jeżeli tak, to konieczne jest ustalenie, czy naruszenie stanu wód dla gruntów sąsiednich nastąpiło w wyniku działań właściciela gruntu. Stosownie do treści art. 29 ust. 3 tej ustawy, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Burmistrz Miasta i Gminy [...] przeprowadził postępowanie dowodowe z zachowaniem reguł wynikających z k.p.a., a swoje rozstrzygnięcie oparł o właściwe przepisy prawa materialnego. Wg ustaleń zawartych w opinii biegłego działania odwołujących negatywnie wpłynęły (ze szkodą) na grunt sąsiedni. Teren działki nr 808/8 został częściowo zmieniony lokalną niwelacją terenu w celu adaptacji - zmniejszenia spadku powierzchni wokół budynku, a utworzeniem skarpy wzdłuż granicy z i działką nr 808/11, wg projektu zagospodarowania. W celu ochrony przed napływem wód powierzchniowych z terenów wyżej położonych, wzdłuż granicy w/w działek został wykonany cokół betonowy pod ogrodzenie o wysokości około 40cm ponad zniwelowany teren. Obecnie przedmiotowy murek od strony górnej działki ma wysokość średnio tylko 20cm, a powstały przy nim rowek średnio 40cm szerokości nie zabezpiecza przed przelewaniem się przez niego spływających wód opadowych. Ponadto w skarpie umieszczona jest bez wymaganego pozwolenia wodno-prawnego końcówką rurociągu odprowadzającego wody z działki nr 808/8. Rowek nie ma naturalnej niwelacyjnej ciągłości dla odprowadzania wód, a nawet od strony północnej tuż przy granicy z działką nr 808/7 jest zasypany odpadami i śmieciami. Zdaniem biegłego zabudowa terenu w rejonie ulic [...] bez odpowiednich rozwiązań w aspekcie odprowadzania wód ma wpływ na zwiększone zagrożenie gwałtownym, niszczącym ich spływem na niżej położone nieruchomości. Budowa domu na działce nr 808/8 już w trakcie robót w burzliwym 2010 roku powodowała szkody dla niżej położonej posesji (dokumentacja fotograficzna). Zastosowane później tymczasowe szalowania z desek również nie ochraniały w pełni przed rozmywaniem zgromadzonego nasypu luźnego gruntu. Istniejący obecnie rowek wzdłuż cokołu również nie zabezpiecza przed burzowym spływem wód powierzchniowych. Z wykonanych przez biegłego obliczeń wynika, że oprócz części wód tzw. "obcych" z terenu osiedlowej zlewni od ulicy [...] w górę, po wybudowaniu domu na działce nr 808/8 ilość wód opadowych z miarodajnego deszczu spływających na posesję nr 808/11 tylko z działki nr 808/8 zwiększyła się z 0.69 do 2.05m3. Organ odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśnił, że w decyzji prawidłowo powołano podstawę prawną i jest nią art. 29 ust. 1- 3 ustawy, także prawidłowo został ustalony krąg stron postępowania, a należą do niego właściciele nieruchomości oznaczonych nr 808/8 i 808/11. Nawiązując do treści odwołania i treści powołanego w odwołaniu wyroku w sprawie o sygn. akt: II SA/Rz 23/13 z dnia 12 czerwca 2013r. WSA w Gliwicach z wyroku organ wyjaśnił, że nie można wyprowadzić z niego tezy, iż działanie polegające na podwyższeniu terenu zgodnie z projektem budowlanym upoważnia do naruszania stosunków wodnych. W skardze na wskazaną wyżej decyzję Kolegium z dnia [...] czerwca 2014r. R.M. i S.M. wnieśli o jej uchylenie w całości podnosząc, że decyzja zaskarżona, jak i poprzedzające ją postępowanie prowadzone przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] obarczone są szeregiem uchybień proceduralnych i błędami merytorycznymi. Zarzucili niewłaściwe określenie kręgu stron postępowania wskazując, że jego stronami powinni być właściciele wszystkich działek sąsiadujących z działką skarżących, a przede wszystkim właściciele działek położonych przy ul. [...] (od strony zachodniej - cztery działki), gdyż to z terenu tych działek spływają wody opadowe na wyasfaltowaną, a nie mającą kanalizacji deszczowej ul. [...], oraz Gmina [...] jako właściciel drogi - ul. [...]. Państwo M. jako pierwsi naruszyli stosunki wodne, gdyż budując dom i prowadząc prace ziemne dokonali niwelacji terenu przez co wypoziomowali swoją działkę i doprowadzili do podkopu w działce o nr ewid. gr.808/8, na której utworzyła się stroma skarpa. Ponadto zakwestionowali podstawę prawną zaskarżonej decyzji, tj. art. 29 ustawy wskazując, iż za zmianą stanu wody na juncie w rozumieniu art. 29 ust. 1 ustawy nie mogą być uznane zmiany będące następstwem legalnie wykonanych robót budowlanych (legalnego zagospodarowania terenu). Sprawę legalności budowy budynku mieszkalnego na dz. nr ewid. gr. 808/8 badał Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego i nie znalazł uchybień przy jej realizacji. Ponadto zaprzeczyli jakoby naruszyli § 29 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity wg Dz. U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 z późn. zm.). bowiem nigdy nie dokonali zmiany naturalnego spływu wód opadowych oraz nie kierowali go na teren sąsiedniej nieruchomości, a wręcz próbowali zabezpieczyć teren sąsiedniej działki przed ilością spływania wód. Podnieśli ponadto, że rowka przy granicy działek nr ewid. gr. 808/8 i 808/11, do odtworzenia którego zostali zobowiązani, nie ma na wcześniejszych ani na obecnych mapach, a jego pierwotna wysokość nie została w żaden sposób udowodniona w toku postępowania. Ponadto na należącą do nich działkę napływają wody z kilkunastu dachów domów położonych powyżej, gdzie nikt nie retencjonuje wód opadowych z dachu czy terenów utwardzonych. Zarzut odnośnie kierowania przez nich wód opadowych uznali za bezpodstawny, gdyż wody opadowe z budynku mieszkalnego na działce nr. ewid 808/8 zostały przez skarżących odprowadzone rurami pcv przez działki nr. ewid 808/7 i 808/6 w kierunku ul. [...] na której znajduje się kanalizacja deszczowa. Ponadto organ pomija, że to z ul. [...] następuje spływ wód opadowych przez działki nr. 808/8 i 808/11 w kierunku ul. [...]. Wskazali, że w 2010r. na terenie województwa [...] w tym także gminie [...] doszło do licznych podtopień w wyniku gwałtownych opadów deszczu, gdzie jednymi z poszkodowanych byli skarżący, także ze względu na przepływanie wód przez teren ich działki w kierunku działki sąsiedniej. Zabezpieczając się przed zalewaniem wód obcych skarżący wykonali cokół betonowy od strony ul. [...] zapobiegając wpływaniu wód na ich działkę. Oświadczyli, że żadna woda nie wpływa na teren działki sąsiedniej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określają przepisy ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) stanowiąc w art. 1 ust. 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach prowadzonej kontroli Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 cyt. ustawy. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie naruszone zostały przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ustalenia stanu faktycznego nie budzą wątpliwości. Teren gdzie znajdują się działki nr 808/8 i 808/11 jest terenem ze znacznym spadkiem, który w zdecydowanej większości został zabudowany budynkami mieszkalnymi. Obydwie nieruchomości położone są przy ulicy [...]. Poziom sąsiadującej z nią ulicą [...] jest średnio wyższy o około 4,7m. Ustalono również, że skarpa na działce nr 808/8 została odpowiednio ukształtowana, tak aby możliwym była realizacja na niej budynku mieszkalnego skarżących. Realizowany budynek na działce 808/8 jest zgodny z projektem zagospodarowania działki oraz projektem budowlanym. W stanie pierwotnym przed zabudową przedmiotowych działek wody opadowe, które nie uległy filtracji w niezabudowane tereny obecnego osiedla spływały prawem grawitacji w coraz niżej położone jej części. W związku z zasiedleniem tego terenu zabudową osiedlową, zmniejszył się udział terenów przepuszczalnych i biologicznie czynnych na rzecz powierzchni zabudowanych. Skutkiem zabudowy osiedlowej, bez równoczesnego uzbrojenia terenu siedliskowego w indywidualne lub zbiorowe urządzenia do retencjonowania lub kanalizowania wód deszczowych, kilkakrotnie zwiększonych przez zabudowę, zagrożenie zwiększoną ilością wody wzrasta wraz ze zmianą stopnia nachylenia terenu i niższym położeniem posesji. Działka nr 808/8 będąca własnością skarżących została zabudowana budynkiem mieszkalnym. Prowadzona budowa budynku mieszkalnego skarżących jest zgodna z planem zagospodarowania działki. Jak ustalono w trakcie postępowania administracyjnego teren działki nr 808/8 będącej własnością skarżących został częściowo zmieniony przez niwelację terenu w celu zmniejszenia spadku terenu wokół nowo powstającego budynku, a w konsekwencji na granicy z działką nr 808/11 utworzona została skarpa, pozostająca w zgodzie z projektem zagospodarowania działki. W skarpie umieszczona jest końcówka rury odprowadzającej wodę z działki nr 808/8. Wzdłuż działek 808/8 i 808/11 wykonany został cokół betonowy pod ogrodzenie o wysokości około 40 cm, natomiast w górnej części działki skarżących murek ogrodzeniowy ma wysokość około 20 cm a istniejący wzdłuż niego rowek ma szerokość 40 cm. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w sprawie naruszenia stosunków wodnych jest ustawa z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne (Dz.U. Nr 115 poz. 1229 ze zm.). Przepis art. 29 stanowi, że "właściciel nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunków odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich". Ustawodawca nie tylko zakazał właścicielowi gruntu zmiany stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich, odprowadzania wód i ścieków na inne grunty ale również zobowiązał go do dbania o to aby stan stosunków wodnych na jego gruncie nie przyczyniał się do powstania szkód na gruntach sąsiednich i to nie tylko przez jego działania ale również na skutek zdarzeń obiektywnych, niezależnych od niego. Nie budzi wątpliwości, że organy administracji publicznej nie mogą tolerować niezgodnych z prawem zachowań, w sytuacji gdy w konsekwencji ich dokonań dochodzi do szkód. Przepis art. 29 ust. 3 cyt. ustawy daje właściwym organom administracji publicznej możliwość władczej ingerencji w sferę prawa własności. W przypadku wykazania, iż w wyniku działań dokonanych przez właściciela gruntu doszło do naruszenia stanu wód ze szkodą dla gruntów sąsiednich, organ winien z tego prawa skorzystać (patrz: wyrok WSA z dnia 20.III.2006 r. IV SA/Wa). Realizację zasady prawdy obiektywnej zapewniają przede wszystkim gwarancje zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe. Wg art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany: podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. "Przez materiał dowodowy należy rozumieć ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a przez środek dowodowy należy rozumieć taki środek, który umożliwia dowodzenie, a więc pozwala na przekonanie się o istnieniu lub nieistnieniu oznaczonych faktów" – (W. Siedlecki. Postępowanie cywilne). Natomiast gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego o wydanie stosownej opinii "Rozstrzygnięcie sprawy wymaga wiadomości specjalnych wtedy gdy przy jej rozpoznaniu wyłoni się zagadnienie mające znaczenie dla rozstrzygnięcia, którego wyjaśnienie przekracza zakres wiadomości i doświadczenia życiowego osób rozpoznających sprawę" (Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego B. Adamiak i J. Borkowski). Regulacja prawna korzystania z opinii biegłego w Kpa jest bardzo ogólna. Granice korzystania z tej swobody są wyznaczone przez zasadę prawdy obiektywnej. Nie budzi żadnych wątpliwości Sądu, iż w sprawie, o której mowa w art. 29 ustawy prawo wodne aby wydać rozstrzygnięcie o naruszeniu stosunków wodnych niezbędne są wiadomości specjalne. Zasadnie wobec tego organ dopuścił dowód z opinii biegłego. W przedmiotowej sprawie w wydanej opinii biegły przesądził, że naruszone zostały pierwotne stosunki wodne w zakresie ilości spływu wód opadowych z działki skarżących nr ew. 808/8 na teren działki nr ew. 808/11 na skutek zabudowy i zmniejszenia przekroju poprzecznego rowka – wodnicy przy ogrodzeniu posesji. W wydanej opinii biegły wypowiada się również o sytuacji nie mającej związku z działką skarżących. Biegły pisze "Stwierdza się zwiększenie powierzchni szczelnych w zlewni - ulice, chodniki bez jakichkolwiek rozwiązań w zakresie gospodarki wodno-ściekowej, co zwiększyło też szybkość spływu wód opadowych na działki niżej położone." Czytając wnioski i uwagi zawarte w opinii biegłego, trudno odeprzeć wrażenie, że na istniejącą sytuację w zakresie stosunków wodnych ma wpływ całość rozwiązań "wodnych", a właściwie ich brak, na tym osiedlu. Wobec tego z opinii biegłego winno wynikać w jakim stopniu zmiany spowodowane pracami budowlanymi na działce 808/8 spowodowały szkody na działce 808/11. Biegły w swej opinii musi odpowiedzieć na pytanie, czy przyjęta przez niego do obliczeń ilość wód opadowych, która uległa zwiększeniu na działce nr 808/8 z 0,69m3 do 2,05m3 została spowodowana zmianami ukształtowania jej terenu. Pytanie jest o tyle zasadne, że w dalszej części swej opinii biegły pisze "że istnieje konieczność rozwiązań systemowych w tym zakresie". Takie rozumienie sprawy mogłoby mieć miejsce tylko wówczas, gdyby działka skarżących 808/8 nie dostawała wody opadowej z innych działek przylegających. Wobec tego wydana w sprawie opinia biegłego wymaga uzupełnienia i rozgraniczenia pomiędzy szkodami powstałymi na działce 808/11 z powodu zmian w istniejącej skarpie skarżących a nieprawidłowościami z powodu braku rozwiązań systemowych gospodarki wodnej na terenie osiedla. Konsekwentnie, zastanowienia również wymaga czy zaproponowane przez biegłego rozwiązania doprowadzą do rozwiązania problemu zalewania działki nr 808/11. Jeżeli natomiast proces zalewania działki niżej położonej ma związek z uregulowaniami całościowymi na tym osiedlu rozważenia wymaga czy nie należy rozszerzyć kręgu stron postępowania, w sytuacji jeżeli ustali się, że przyczyny zalewania są złożone. Poza tym wyrzeczenie rozstrzygnięcia organu musi precyzyjnie określać zakres prac jakie musi wykonać strona. Sąd nie podziela zarzutów skargi "po drugie i po trzecie". Organ prowadząc ponownie postępowanie uzupełni opinię biegłego z uwzględnieniem wskazań Sądu. Z tych względów na zasadzie przepisów art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa w zw. z art. 29 ustawy prawo wodne orzeczono jak w sentencji. Orzeczono również o tymczasowej ochronie rozstrzygnięcia na podstawie art. 152 P.p.s.a. O kosztach nie orzekano ze względu na treść przepisu art. 210 § 1 P.p.s.a.