II SA/Rz 975/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Krystyna Józefczyk Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Marcin Kamiński /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2017 r. sprawy ze skargi Gminy Chmielnik na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 28 lipca 2017 r. nr P-II.4131.2.134.2017 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wyrażenia zgody na umorzenie należności powstałej z wykonania zastępczego -skargę oddala- Przedmiotem skargi Gminy [...] (strony skarżącej/skarżącej) jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], podjętej w sprawie wyrażenia zgody na umorzenie należności powstałej w wyniku wykonania zastępczego. Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze przedstawia się następująco: Uchwałą z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] Rada Gminy [...] wyraziła zgodę na umorzenie w całości wierzytelności w kwoce 11 835,28 zł wraz z należnymi odsetkami, powstałej w wyniku wykonania zastępczego będącego skutkiem niewypełnienia wynikającego z decyzji Wójta Gminy z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] obowiązku usunięcia odpadów zalegających na działkach nr 836/1 i 836/2 położonych w miejscowości [...], z uwagi na ważny interes dłużnika, w szczególności zagrożenie egzystencji jego i osób pozostających na jego utrzymaniu (§ 1 uchwały). Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy [...] (§ 2 uchwały). W podstawie prawnej uchwały Rada Gminy wskazała art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (u.s.g.) oraz § 2 ust. 1 pkt 5 w zw. z § 2 ust. 7 i § 3 ust. 1 pkt 1 tiret drugi uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności pieniężnych o charakterze cywilno-prawnym Gminy [...] i jej jednostek podległych oraz wskazania organów do tego uprawnionych. Po doręczeniu ww. uchwały Wojewodzie [...] w dniu 30 czerwca 2017 r., w dniu 21 lipca 2017 r. organ nadzoru zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania zmierzającego do stwierdzenia nieważności ww. uchwały. Następnie, zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 85, art. 86 i art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 6 ust. 12 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Wojewoda [...] stwierdził nieważność opisanej wyżej uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 tiret drugi uchwały Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2010r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności pieniężnych o charakterze cywilnoprawnym i jej jednostek podległych oraz wskazania organów do tego uprawnionych, Wójt Gminy [...] jest upoważniony do umarzania, odroczenia terminu zapłaty lub rozłożenia płatności na raty należności o charakterze cywilno-prawnym, po uzyskaniu zgody Rady Gminy, jeżeli kwota należności przekracza 2500 zł. Organ nadzoru podniósł, że przeprowadzona analiza uchwały wykazała, że została ona podjęta z rażącym naruszeniem prawa. Dlatego też w piśmie z dnia 21 lipca 2017 r. zostało wszczęte postępowanie nadzorcze zmierzające do stwierdzenia nieważności ww. uchwały. Organ zaznaczył, że opłaty za odbieranie odpadów komunalnych przewidziane w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach są ustalane decyzją przez organ gminy, a zatem mają charakter administracyjnoprawny. Potwierdza to także brzmienie art. 6 ust. 12 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym do opłat stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (o.p.), z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta. W ocenie Wojewody, z przytoczonego przepisu wynika zatem, że opłaty za odbieranie odpadów komunalnych zostały zrównane ze zobowiązaniami podatkowymi, co przesądza o ich administracyjnoprawnym charakterze. Zastosowanie zatem przez Radę Gminy [...] przy podjęciu spornej uchwały zapisów uchwały Nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności pieniężnych o charakterze cywilno-prawnym, było błędne i stanowiło istotne naruszenie prawa. Organ podniósł, że w tym przypadku mamy bowiem do czynienia z należnościami o charakterze administracyjno-prawnym, a nie cywilno-prawnym, co zostało wyżej wykazane. Wojewoda zauważył, że art. 6 ust. 12 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach odsyła w przypadku opłat za usuwanie odpadów komunalnych do stosowania przepisów działu III ordynacji podatkowej. Dokonując analizy przepisów tego działu organ nadzoru stwierdził, że zawierają one unormowania odnoszące się m.in. do udzielania ulg w spłacie należności budżetowych. Stosownie do art. 67a o.p., organ podatkowy w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym może zastosować odpowiednią ulgę podatkową. Zdaniem organu nadzoru, stosując ww. przepis w powiązaniu z art.6 ust. 12 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, należy stwierdzić, że do wydania decyzji w sprawie umorzenia wierzytelności powstałej w wyniku wykonania zastępczego będącego skutkiem nie wypełnienia obowiązku usunięcia odpadów komunalnych uprawniony był w tym przypadku Wójt Gminy [...], któremu przysługują uprawnienia organów podatkowych. W związku z powyższym, w ocenie organu nadzoru, podjęcie przez Radę Gminy [...] spornej uchwały zostało dokonane bez podstawy prawnej, co stanowi rażące naruszenie prawa, tj. art. 7 Konstytucji RP, w myśl którego organy władzy publicznej, do których zalicza się również organy samorządu terytorialnego, działają na podstawie i w granicach prawa. Nie ulega bowiem wątpliwości, że stosownie do art. 6 ust. 12 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 67a o.p., kwestie dotyczące zastosowania ulg w spłacie (w tym umorzenia) należności o charakterze administracyjno-prawnym jakimi są opłaty za usuwanie odpadów komunalnych winny być rozpatrywane przez organ wykonawczy gminy ,w tym przypadku wójta, który jest organem właściwym do podjęcia decyzji w tej sprawie. Zdaniem Wojewody, przedstawione powyżej uwagi prowadzą do wniosku, że uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. w sprawie umorzenia w całości wierzytelności powstałej w wyniku wykonania zastępczego będącego skutkiem niewypełnienia obowiązku usunięcia odpadów zalegających na działkach nr 836/1 i 836/2 położonych w miejscowości [...], została podjęta bez umocowania prawnego, co z kolei uzasadniało stwierdzenie jej nieważności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Gmina [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1) art. 6 ust. 12 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez niewłaściwą jego wykładnię, interpretację i błędne przyjęcie, że do przedstawionego stanu faktycznego na podstawie, którego Rada Gminy [...] podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. w sprawie wyrażenia zgody na umorzenie wierzytelności powstałych w wyniku wykonania zastępczego, mają zastosowanie ww. przepisy oraz uregulowania działu III o.p., 2) art. 26 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez ich niezastosowanie i niewłaściwe zinterpretowanie, 3) art. 91 u.s.g. poprzez przyjęcie, że kwestionowana uchwała Rady Gminy [...] jest sprzeczna z prawem. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w dniu [...] sierpnia 2015 r. Wójt Gminy [...] wydał decyzję nr [...], nakazującą KG jako właścicielowi działek nr 836/1 i 836/2 położonych w miejscowości [...], usunięcie odpadów zalegających na w/w działkach. Decyzja została wydana w oparciu o przepisy art. 26 ustawy o odpadach, zgodnie z którymi posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, zaś w przypadku ich nieusunięcia wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Zgodnie z przepisami ww. ustawy, odpady mogą być składowane na "składowisku odpadów", definiowanym jako obiekt budowlany przeznaczony do składowania odpadów. Ustawa o odpadach w art. 3 ust. 1 pkt 19 definiuje pojęcie zarówno wytwórcy, jak i posiadacza odpadów. Przez wytwórcę odpadów rozumie się każdego, którego działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów (pierwotny wytwórca odpadów), natomiast przez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Skarżąca wskazała, że w toku przeprowadzonego postępowania nie ustalono posiadacza odpadów w rozumieniu wytwórcy, ani podmiotu odpowiedzialnego za składowanie odpadów, a KG nie wzruszył domniemania wynikającego z powołanego art. 3 ust. 1 pkt 19 zdanie drugie ustawy o odpadach i nie wskazał wyraźnie innego posiadacza odpadów. Wobec czego, działając na podstawie art. 26 ustawy o odpadach, zobowiązano KG do usunięcia odpadów. W związku z niewykonaniem przez zobowiązanego obowiązków nałożonych decyzją Wójta, działając na podstawie art. 128 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e..a.), organ postanowił o zastosowaniu skutecznego środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego przez osobę trzecią na koszt i niebezpieczeństwo KG. Gmina podała, że do zastępczego wykonania obowiązku usunięcia odpadów wybrany został wykonawca posiadający odpowiedni sprzęt i warunki techniczne oraz stosowne zezwolenie w zakresie odbierania i zagospodarowania odpadów. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów, odpady zakwalifikowane zostały jako niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne o kodzie 20 03 01, zagospodarowane poprzez poddanie procesowi odzysku - R12. Według przedłożonej przez wykonawcę karty przekazania odpadów ich ilość wyniosła 63,38 ton. Łączny koszt wykonania zastępczego wyniósł 29.990,28 zł. Skarżąca podała, że zgodnie z art. 64b § 1 pkt 10 i art. 64 c § 1 u.p.e.a., koszty faktycznie poniesione przez organ egzekucyjny w związku z prowadzeniem egzekucji, a w szczególności na opłacenie wykonania zastępczego, stanowią wydatki egzekucyjne, a te z kolei są elementem kosztów egzekucyjnych. Koszty egzekucyjne z zastrzeżeniem art. 64c § 2-4 powołanej wyżej ustawy, obciążają zobowiązanego, tj. KG. Strona skarżąca wskazała, że w trakcie prowadzonego postępowania egzekucyjnego okazało się, że zobowiązany dłużnik znajduje się w bardzo trudnej sytuacji finansowej i rodzinnej i nie ma żadnej możliwości spłaty zadłużenia. Aby uniknąć dalszych kosztów związanych z egzekucją, na wniosek zobowiązanego, Wójt reprezentujący Gminę zawarł z zobowiązanym (dłużnikiem) porozumienie na podstawie, którego dłużnik zobowiązał się do przekazania na rzecz Gminy [...] własności określonych nieruchomości, pokrywając w ten sposób część zadłużenia. Wartość przekazanych nieruchomości nie wystarczyła jednak na zaspokojenie całości zadłużenia, do zapłaty pozostała bowiem kwota 11. 835,28 zł. Skarżąca podała, że działając na podstawie § 2 ust. 1 pkt 5 w zw. z § 2 ust. 7 i § 3 ust. 1 pkt 1 tiret drugi uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności pieniężnych o charakterze cywilno-prawnym Gminy [...] i jej jednostek podległych oraz wskazania organów do tego uprawnionych, na wniosek dłużnika, uwzględniając jego bardzo trudną sytuację materialną i życiową, a w szczególności zagrożenie egzystencji jego i rodziny pozostającej na utrzymaniu, Rada Gminy [...] uchwałą z dnia [...] kwietnia 2017 r. wyraziła zgodę na umorzenie pozostałej do zapłaty przez KG kwoty 11.835,28 zł stanowiącej koszty wykonania zastępczego usunięcia odpadów. Gmina podniosła, że zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 18 u.s.g. oraz § 2 ust. 1 pkt 5 w zw. z § 2 ust. 7 i § 3 ust. 1 pkt 1 tiret drugi uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności pieniężnych i o charakterze cywilno-prawnym Gminy [...] i jej jednostek podległych oraz wskazania organów do tego uprawnionych, i dotyczyła wyrażenia zgody na umorzenie wierzytelności powstałej z tytułu poniesionych przez Gminę [...] kosztów egzekucyjnych wykonania zastępczego decyzji wydanej właścicielowi działek na podstawie przepisów art. 26 ustawy o odpadach. Przepis ten stanowi, że posiadacz odpadów jest zobowiązany do usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Natomiast w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody [...] zawarto błędne ustalenie, że umorzona wierzytelność stanowi opłatę za odbieranie odpadów komunalnych przewidzianych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.  Strona skarżąca wskazała, że stosownie do art. 6h ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c ww. ustawy, są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zgodnie z art. 6i ustawy, obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje: 1) w przypadku nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 ustawy, za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec; 2) w przypadku nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 2 ustawy, za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości powstały odpady komunalne. Zdaniem skarżącej, z art. 6j-6l ww. ustawy oraz aktów prawa miejscowego wydawanych na podstawie tych przepisów wynikać ma też dokładna wysokość i termin zapłaty opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przez właściciela nieruchomości. Biorąc to pod uwagę, należy przyjąć, że opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi należy zaliczyć do danin publicznych, o których mowa w art. 21 § 1 pkt 1 o.p. W ocenie strony skarżącej, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest zatem daniną publiczną powstającą z mocy prawa, której obowiązek obliczenia i termin zapłaty przez właściciela nieruchomości wynika bezpośrednio z przepisów prawa. Stosownie bowiem do art. 21 § 2 o.p., jeżeli przepisy prawa podatkowego nakładają na podatnika obowiązek złożenia deklaracji, a zobowiązanie podatkowe powstaje w sposób określony w art. 21 § 1 pkt 1, podatek wykazany w deklaracji jest podatkiem do zapłaty, z zastrzeżeniem art. 21 § 3 ustawy Ordynacja podatkowa. Zgodnie z art. 47 § 3 o.p., jeżeli podatnik jest obowiązany sam obliczyć i wpłacić podatek, za termin płatności uważa się ostatni dzień, w którym, zgodnie z przepisami prawa podatkowego, wpłata powinna nastąpić. Stosownie do art. 51 § 1 o.p., zaległością podatkową jest podatek niezapłacony w terminie płatności. Zaległością podatkową nie jest więc inne zobowiązanie, tylko zobowiązanie podatkowe, które nie zostało zapłacone w terminie. Cechą charakterystyczną tego zobowiązania jest. obowiązek naliczania odsetek od zaległości podatkowych. Gmina podniosła, że w przypadku opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w art. 6m ust. 1 przewiduje, że właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych. Z ustępu drugiego tego artykułu wynika również, że w przypadku zmiany danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi lub określonej w deklaracji ilości odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć nową deklarację w terminie 14 dni od dnia wystąpienia zmiany. Opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zmienionej wysokości uiszcza się za miesiąc, w którym nastąpiła zmiana. Zdaniem skarżącej, biorąc pod uwagę powyższe, należy przyjąć, że w przypadku opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi podstawowy sposób ustalenia wymiaru opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi będzie wynikał ze złożonej przez właściciela nieruchomości deklaracji. Stosownie do art. 21 § 2 o.p. opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi wskazana w deklaracji jest opłatą do zapłaty przez właściciela nieruchomości, z zastrzeżeniem jednak art. 21 § 3 o.p. Skarżąca podniosła, że jeżeli przepisy prawa podatkowego przewidują obowiązek złożenia deklaracji w przypadku zobowiązań podatkowych powstających z mocy prawa, jak w przypadku opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, to określenie wymiaru wynikającego z mocy prawa zobowiązania podatkowego następuje przez samo wymiar w złożonej przez podatnika deklaracji. W takim przypadku organ właściwy do wymierzenia zobowiązania podatkowego może kwestionować w postępowaniu podatkowym samowymiar podatnika tylko w sytuacji, w której w postępowaniu podatkowym organ podatkowy ustali, że podatnik mimo ciążącego na nim obowiązku nie zapłacił w całości lub w części podatku, nie złożył deklaracji albo że wysokość zobowiązania podatkowego jest inna niż wykazana w deklaracji. W takim też przypadku wymiar podatku następuje w drodze decyzji, w której określa się prawidłową wysokość zobowiązania podatkowego. Skarżąca wskazała, że art. 21 § 3 o.p. dotyczy więc jedynie wtórnego sposobu określenia zobowiązania podatkowego. Wydanie tej decyzji jest więc konieczne i możliwe tylko w przypadku, gdy podatnik w sposób nieprawidłowy określił wysokość swojego zobowiązania w deklaracji, albo w ogóle tego nie uczynił w deklaracji mimo takiego obowiązku. Sam zaś fakt niezapłacenia podatku wynikającego ze złożonej przez podatnika deklaracji nie daje podstawy do wydania decyzji wymiarowej, gdy na podstawie tej deklaracji organ może prowadzić egzekucję administracyjną. W takim przypadku wymiar podatku jest znany, wynika bowiem z deklaracji, a istnieje jedynie konieczność przeprowadzenia egzekucji administracyjnej tej daniny publicznej w wysokości wskazanej w deklaracji. Strona skarżąca podała, że zgodnie z art. 6o ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody, a w przypadku ich braku - uzasadnione szacunki, w tym w przypadku nieruchomości na których nie zamieszkują mieszkańcy, średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomości o podobnym charakterze. Zdaniem skarżącej, z powyższych okoliczności prawnych wynika, że przepis ten może mieć zastosowanie jedynie do sytuacji, w której nie nastąpiło określenie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami w drodze deklaracji przez właściciela nieruchomości bądź organ kwestionuje wysokość tak określonego zobowiązania właściciela nieruchomości. Jedynie w takim przypadku wójt, burmistrz lub prezydent jest obowiązany wydać decyzję wymiarową, aby określić należny wymiar opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Decyzja taka jednak nie może być wydana, gdy organ nie kwestionuje wymiaru opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi określonego w deklaracji, gdyż byłoby to sprzeczne z art. 21 § 3 o.p. oraz z istotą zobowiązania podatkowego powstającego z mocy prawa, w którym wymiar daniny publicznej określa deklaracja złożona przez właściciela nieruchomości. W takim przypadku, zgodnie z art. 6n ustawy, złożona deklaracja stanowi podstawę do prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego w oparciu o informacje zawarte w deklaracji bez konieczności wydawania decyzji wymiarowej, o której mowa w art. 6o ustawy. Skarżąca podała, że wydana decyzja nakazująca właścicielowi działek ich uporządkowanie z zalegających odpadów oparta została na odpowiedzialności określonej w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach i biorąc pod uwagę powyższe, nie stanowi opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi określonej w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, do której stosuje się przepisy działu III o.p. Uwzględniając powyższe – zdaniem strony skarżącej – Wojewoda [...] dokonał błędnej oceny prawnej stanu faktycznego. W ocenie skarżącej, Rada Gminy [...] mogła podjąć zaskarżoną uchwałę o wyrażeniu zgody na umorzenie niespłaconych zobowiązań biorąc pod uwagę ważny interes dłużnika, a w szczególności zagrożenia egzystencji jego i rodziny. Istotne przy podjęciu tej uchwały było również to, że dłużnik poniósł częściowy koszt przekazując przedmiotowe działki na rzecz Gminy [...]. Skarżąca wskazała jednocześnie, że na podstawie art. 64e §2 w zw. z art. 135 u.p.e.a. umorzenie kosztów wykonania zastępczego może nastąpić, jeśli spełnione są przesłanki do umorzenia należności. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 5 uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności pieniężnych o charakterze cywilno-prawnym Gminy [...] i jej jednostek podległych oraz wskazania organów do tego uprawnionych, wierzytelność może zostać umorzona w całości lub w części, jeżeli ściągnięcie wierzytelności zagraża ważnym interesom dłużnika, w szczególności jego egzystencji lub egzystencji osób pozostających na jego utrzymaniu. Do umarzania, odroczenia terminu zapłaty lub rozłożenia płatności na raty należności o charakterze cywilno-prawnym upoważnieni są w zakresie należności przysługujących bezpośrednio Gminie, Wójt Gminy [...] po uzyskaniu zgody Rady Gminy, jeżeli kwota należności przekracza 2.500 zł. Biorąc pod uwagę wysokość zadłużenia, wymagane było uzyskanie zgody Rady Gminy [...]. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewoda podniósł, że przedmiotem umorzenia jest wierzytelność powstała w wyniku wykonania zastępczego usunięcia odpadów z nieruchomości obejmujących działki nr 836/1 i 836/2 położonych w miejscowości [...], jakie poniosła Gmina [...]. Zdaniem organu nadzoru, z całą pewnością ww. wierzytelność nie jest należnością pieniężną o charakterze cywilnoprawnym, a zatem podjęcie przez Radę Gminy [...] uchwały z dnia [...] czerwca 2017r. w sprawie umorzenia w całości wierzytelności powstałej w wyniku wykonania zastępczego będącego skutkiem nie wypełnienia obowiązku usunięcia odpadów, jest całkowicie bezpodstawne. W tej sprawie nie może mieć bowiem zastosowania uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności pieniężnych o charakterze cywilno-prawnym Gminy [...] i jej jednostek podległych oraz wskazania organów do tego uprawnionych, ponieważ nie mamy do czynienia z należnością o charakterze cywilnoprawnym. Organ nadzoru podniósł, że z załączonych dopiero do skargi dokumentów, w szczególności dotyczących postępowania egzekucyjnego w administracji, wynika, że podjęcie uchwały zakwestionowanej przez organ nadzoru odbyło się bez podstawy prawnej. W ocenie Wojewody, wierzytelność jaka powstała na skutek wykonania zastępczego usunięcia odpadów należy bowiem zaliczyć do wydatków egzekucyjnych (zgodnie z art. 64b § 1 pkt 10 u.p.e.a.), które stanowią kwoty faktycznie poniesione przez organ egzekucyjny ze swoich środków w związku z podejmowanymi czynnościami egzekucyjnym w toku postępowania egzekucyjnego, a w dalszej kolejności są pobierane od zobowiązanego. W myśl postanowień art. 64c § 5 u.p.e.a., egzekucja kosztów egzekucyjnych, w tym wydatków poniesionych przez organ egzekucyjny, następuje w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przy czym organ egzekucyjny może umorzyć w całości lub w części przypadające na jego rzecz koszty egzekucyjne stosownie do art. 64e u.p.e.a., o ile zaistnieją przesłanki uzasadniające ich umorzenie , o których mowa w tym przepisie. Organ zaznaczył, że w opisywanej sprawie organem egzekucyjnym jest Wójt Gminy [...], który działając na podstawie art. 128 § 1 u.p.e.a. postanowił zastosować środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego. W związku z powyższym, postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. [...] zlecił na koszt KG usunięcie odpadów zalegających na działkach o nr ewid.836/1 i 836/2 położonych w miejscowości [...], wykonawcy posiadającemu stosowne zezwolenie. W ocenie organu odwoławczego, skoro organem egzekucyjnym jest Wójt Gminy [...], to również Wójt był uprawniony do umorzenia wierzytelności powstałej w wyniku wykonania zastępczego. Zdaniem Wojewody, w tym przypadku Rada Gminy [...] nie miała kompetencji do podejmowania uchwały w sprawie wyrażenia zgody na umorzenie ww. należności w oparciu o postanowienia uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności pieniężnych o charakterze cywilno-prawnym Gminy [...] i jej jednostek podległych oraz wskazania organów do tego uprawnionych, ponieważ nie jest to należność o charakterze cywilnoprawnym. Twierdzenia strony skarżącej, że z uwagi na to, że wysokość zadłużenia przekraczała 2.500 zł, dlatego też wymagana była zgoda Rady Gminy, są zatem – zdaniem Wojewody – całkowicie nietrafne. W opisywanej sprawie organem uprawnionym do zastosowania umorzenia jest wyłącznie organ egzekucyjny, którym jest w tym wypadku Wójt Gminy [...].  Organ nadzoru podał końcowo, że w związku z powyższym nawet gdyby uznać, że koszty wykonania zastępczego usunięcia odpadów nie stanowią opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, to i tak zachodziły przesłanki prawne uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2017r. w sprawie umorzenia w całości wierzytelności powstałej w wyniku wykonania zastępczego. Rada Gminy [...] nie miała bowiem podstawy prawnej do podjęcia uchwały w niniejszej sprawie, co stanowi istotne naruszenia prawa (zasady legalizmu), w szczególności art. 7 Konstytucji RP, w myśl którego organy władzy publicznej , do których zalicza się również organy samorządu terytorialnego, działają na podstawie i w granicach prawa. Na rozprawie w dniu 24 października 2017 r. strona skarżąca i strona przeciwna podtrzymały wyrażone dotychczas stanowiska. Pełnomocnik strony skarżącej potwierdził, że poniesione przez Gminę koszty wykonania zastępczego wynikały z realizacji porozumienia z dnia 5 maja 2017 r. zawartego pomiędzy dłużnikiem (zobowiązanym) a Gminą jako reprezentowaną przez Wójta. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Skarga jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 w zw. z art. 148 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 i art. 98 ust. 1 u.s.g., albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały podjętej przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego odpowiada prawu. W konsekwencji Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru, że uchwała podjęta przez stronę skarżącą w sposób istotny naruszyła prawo. Naruszając bezpośrednio przepisy art. 59 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, art. 64c § 1, art. 64c § 4 i § 5, art. 64e oraz art. 134-135 u.p.e.a., skarżąca Rada Gminy podjęła uchwałę sprzeczną z prawem, która prawidłowo została pozbawiona przez organ nadzoru mocy obowiązującej poprzez stwierdzenie jej nieważności. W sprawie sporne okazało się zagadnienie istnienia podstaw do podjęcia przez właściwą radę gminy uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na umorzenie należności (wierzytelności) o charakterze cywilnoprawnym w sytuacji, gdy wierzytelność ta powstała w toku wszczętego administracyjnego postępowania egzekucyjnego i w związku z przymusową realizacją obowiązków wynikających z wykonalnej decyzji organu wykonawczego gminy, będącego jednocześnie organem egzekucyjnym i wierzycielem administracyjnym. Istotny w tym kontekście okazał się również problem dopuszczalności zawierania w toku postępowania egzekucyjnego przez organ wykonawczy gminy będący organem egzekucyjnym w sprawie wykonania wydanej przez siebie decyzji "porozumień" w sprawie wzajemnego umorzenia (potrącenia) wierzytelności o charakterze publicznoprawnym (kosztów związanych z przymusowym wykonaniem w drodze wykonania zastępczego ostatecznej decyzji) oraz o charakterze cywilnoprawnym (wierzytelności zobowiązanego z tytułu zapłaty wynagrodzenia za przeniesienie prawa własności nieruchomości na rzecz gminy). Odnosząc się do powyższych zagadnień, należy w pierwszej kolejności wskazać, że unieważniona zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2017 r. ma charakter wykonawczy względem tzw. uchwały bazowej tego organu z dnia [...] lipca 2010 r. Ta ostatnia uchwała Rady Gminy nr [...] w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności pieniężnych o charakterze cywilnoprawnym i jej jednostek podległych oraz wskazania organów do tego uprawnionych w § 3 ust. 1 zawiera upoważnienie dla organu wykonawczego gminy do samodzielnego lub po uzyskaniu zgody organu stanowiącego umarzania, odraczania terminu zapłaty lub rozkładania na raty należności o charakterze cywilnoprawnym. Unieważniona przez organ nadzoru uchwała Rady z dnia [...] czerwca 2017 r. o wyrażeniu zgody na umorzenie (błędnie nazwana przez Radę uchwałą "w sprawie umorzenia") została podjęta na podstawie § 3 ust. 1 uchwały tego organu z dnia [...] lipca 2010 r. Warto w tym miejscu przypomnieć, że tzw. bazowa uchwała Rady Gminy z dnia [...] lipca 2010 r. została podjęta na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 59 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (u.f.p.). Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.f.p. w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom organizacyjnym wymienionym w art. 9 pkt 3, 4 i 13 u.f.p., mogą być umarzane, terminy ich spłaty mogą zostać odroczone lub płatność tych należności może zostać rozłożona na raty, na zasadach określonych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (z zastrzeżeniem art. 59 ust. 4). Natomiast przepis art. 59 ust. 2 u.f.p. przewiduje, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określi szczegółowe zasady, sposób i tryb udzielania ulg, o których mowa w ust. 1, warunki dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną, oraz wskaże organ lub osobę uprawnione do udzielania tych ulg. W świetle powyższych przepisów należy uznać, że uchwała bazowa organu stanowiącego gminy z dnia [...] lipca 2010 r. podjęta na podstawie art. 59 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 u.f.p. może dotyczyć jedynie należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny, podobnie jak uchwała wykonawcza z dnia [...] czerwca 2017 r. wyrażająca zgodę na umorzenie tego rodzaju należności przez organ wykonawczy gminy (wójta, burmistrza, prezydenta. Na tym tle powstaje zasadnicze pytanie o charakter należności pieniężnych poniesionych przez gminę w związku z wykonaniem zastępczym w trybie egzekucji administracyjnej decyzji wydanej przez organ wykonawczy tej gminy. Dodatkowo należy ocenić dopuszczalność zawierania przez gminę jako osobę prawną reprezentowaną przez wójta (burmistrza, prezydenta) będącego jednocześnie wierzycielem administracyjnym i organem egzekucyjnym umów (porozumień) w sprawie wzajemnego umorzenia (potrącenia) należności cywilnoprawnych i publicznoprawnych powstałych w toku wszczętego administracyjnego postępowania egzekucyjnego. Z akt sprawy wynika, że decyzja Wójta Gminy z dnia [...] sierpnia 2015 r. w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów stała się podstawą wystawienia przez Wójta jako wierzyciela administracyjnego odpowiedniego tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. Powyższy tytuł stała się następnie podstawą wszczęcia z urzędu administracyjnego postępowania egzekucyjnego oraz wydania przez Wójta działającego jako organ egzekucyjny postanowienia z dnia 1 lipca 2016 r. o zastosowaniu wykonania zastępczego obowiązku określonego w powyższej decyzji. Do postanowienia zgodnie z treścią art. 128 § 1a u.p.e.a. doręczono kosztorys przybliżonych kosztów wykonania zastępczego (kwota od 10.756,72 do 11.890,72 zł). Z treści porozumienia z dnia 5 maja 2017 r. wynika, że koszty wykonania zastępczego poniesione z budżetu Gminy wyniosły ostatecznie 29.990,28 zł. W związku z brakiem możliwości uiszczenia powyższej kwoty przez zobowiązanego (KG) Gmina reprezentowana przez Wójta, pozostającego w przedmiotowej sprawie wierzycielem administracyjnym oraz organem egzekucyjnym, postanowiła zawrzeć "porozumienie" z dnia 5 maja 2017 r. w sprawie "wzajemnej kompensaty" (umorzenia, potrącenia) wierzytelności Gminy z tytułu wykonania zastępczego decyzji jej Wójta oraz wierzytelności zobowiązanego z tytułu ceny zbycia nieruchomości na rzecz Gminy (zob. uchwała Rady Gminy nr [...] z dnia [...] kwietnia wyrażająca zgodę na nabycie na rzecz Gminy nieruchomości należących do zobowiązanego). Ponieważ zgodnie z wyceną rzeczoznawcy majątkowego cena nabycia powyższych nieruchomości została ustalona na kwotę 18.155 zł, a poniesione koszty wykonania zastępczego wyniosły 29.990,28 zł, dlatego umorzenie wzajemnych wierzytelności poprzez potrącenie (zob. § 4 ust. 2 porozumienia z dnia 5 maja 2017 r.) nastąpiło do wysokości kwoty niższej. Pozostała do zapłaty należność zobowiązanego (kwota 11.835,28 zł), zgodnie z porozumieniem (§ 4 ust. 2) "podlegać będzie spłacie lub w przypadku wniosku może być przedmiotem rozłożenia na raty bądź umorzenia w całości lub w części". Unieważnioną przez organ nadzoru uchwałą z dnia [...] czerwca 2017 r. Rada Gminy wyraziła zgodę na umorzenie powyższej kwoty w całości, stosując § 3 ust. 1 uchwały Rady Gminy nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności pieniężnych o charakterze cywilnoprawnym i jej jednostek podległych oraz wskazania organów do tego uprawnionych. W ocenie Sądu będąca przedmiotem uchwały z dnia [...] czerwca 2017 r. należność ma charakter publicznoprawny i w związku z powyższym wyrażenie zgody na jej umorzenie nie mogło nastąpić na podstawie uchwały Rady Gminy nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. podjętej w wykonaniu kompetencji z art. 59 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. W tym kontekście nie ma oczywiście znaczenia fakt, że środki finansowe na pokrycie kosztów wykonania zastępczego zostały poniesione z budżetu gminy jako osoby prawnej będącej jednostką samorządu terytorialnego. Istotne jest bowiem to, że koszty te zostały poniesione w toku postępowania egzekucyjnego zmierzającego do przymusowego wykonania decyzji administracyjnej wydanej przez organ wykonawczy tejże gminy. To właśnie z faktu, że wierzycielem obowiązku administracyjnoprawnego oraz organem egzekucyjnym jest organ wykonawczy gminy (wójt) wynika, że koszty poniesione przez gminę nie są kosztami cywilnoprawnymi gminy jako osoby prawnej, lecz kosztami poniesionymi przez tę gminę w związku z realizacją obowiązków egzekucyjnych przez jej organ wykonawczy. Konsekwencją powierzenia organowi wykonawczemu gminy (np. wójtowi) funkcji wierzyciela administracyjnego oraz organu egzekucyjnego jest nałożenie na gminę obowiązku co najmniej tymczasowego ponoszenia kosztów egzekucyjnych. Jednocześnie gmina jest uprawniona do dochodzenia zwrotu w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych (art. 134 u.p.e.a.), poniesionych przez jej organ wykonawczy, działający jako organ egzekucyjny, kosztów egzekucyjnych wykonania zastępczego, po wystawieniu nowego tytułu wykonawczego i wszczęciu z urzędu nowej egzekucji. Nie ma zatem w tym zakresie prawnych możliwości, aby poniesione przez gminę (w istocie przez jej organ wykonawczy pełniący funkcję organu egzekucyjnego) koszty wykonania zastępczego decyzji organu wykonawczego gminy traktować jako cywilnoprawne należności pieniężne. Analogicznie koszty ponoszone przez organy administracji rządowej (np. organy nadzoru budowlanego) ze środków Skarbu Państwa nie są i nie mogą być traktowane jako należności cywilnoprawne Skarbu Państwa jako osoby prawnej. Dodatkowo należy przypomnieć, że zgodnie z art. 135 u.p.e.a. w sprawach kosztów wykonania zastępczego, nieuregulowanych w art. 127-134, stosuje się przepisy art. 64c-65 u.p.e.a. Z powyższego odesłania wynika, że wszelkie wydatki poniesione przez organ egzekucyjny (nawet jeśli umowa przez gminę z osobą trzecią w związku z wykonaniem zastępczym miała charakter cywilnoprawny, to i tak gmina musiała być w niej reprezentowana przez organ wykonawczy gminy będący organem egzekucyjnym) stanowią koszty egzekucyjne obciążające zobowiązanego (art. 64c § 1 u.p.e.a.), że wierzyciel administracyjny ma obowiązek pokrycia kosztów egzekucyjnych, które nie mogą być ściągnięte od zobowiązanego (art. 64c § 4 u.p.e.a.), że egzekucja kosztów egzekucyjnych następuje w trybie przepisów o postępowaniu administracyjnym w administracji (art. 64c § 5 zd. 1 u.p.e.a.). W przedmiotowej sprawie wójt jako organ egzekucyjny był uprawniony i zobowiązany do dysponowania mieniem gminy w celu realizacji ustawowych obowiązków związanych z przymusowym wykonaniem wydanej przez siebie decyzji. Poniesione przez organ egzekucyjny koszty wykonania zastępczego podlegają w pierwszej kolejności przymusowemu ściągnięciu od zobowiązanego (art. 134 u.p.e.a.). Jeżeli natomiast koszty nie mogą być ściągnięte od zobowiązanego (art. 64c § 4 u.p.e.a.), wtedy obowiązek ich pokrycia spoczywa zasadniczo na wierzycielu administracyjnym. W przedmiotowej sprawie istnieje oczywiście tożsamość podmiotowa wierzyciela i organ egzekucyjnego (wójt) oraz tożsamość źródła pokrycia kosztów egzekucyjnych (środki finansowe gminy), które nie mogą być pokryte przez zobowiązanego. Ze względu na podnoszone przez stronę skarżącą argumenty związane z trudną sytuacją finansową i osobistą zobowiązanego, wójt jako organ egzekucyjny powinien rozważyć zastosowanie instytucji ulg egzekucyjnych uregulowanych w art. 64e-64f u.p.e.a. W szczególności organ ten powinien rozważyć zastosowanie art. 64e u.p.e.a. Przepis ten reguluje zagadnienie umorzenia w całości lub w części kosztów egzekucyjnych (a więc także kosztów poniesionych przez organ egzekucyjny w związku z wykonaniem zastępczym decyzji) i stanowi wyłączną podstawę prawną zwolnienia zobowiązanego z obowiązku uiszczenia tych kosztów jako należności publicznoprawnych (administracyjnoprawnych). Podstawy takiej – co zostało już wyjaśnione – nie może natomiast stanowić "porozumienie pisemne" zawarte przez wójta – po uzyskaniu stosowanej zgody rady gminy – na podstawie § 4 ust. 2 pkt 2 unieważnionej uchwały z dnia 27 czerwca 2017 r., albowiem należność wynikająca z kosztów egzekucyjnych nie może być uznana za należność "wynikającą ze stosunku cywilno-prawnego". Tym samym zawarcie przez Wójta Gminy pisemnego porozumienia z dnia 5 maja 2017 r. w zakresie umorzenia należnych temu organowi kosztów egzekucyjnych było oczywiście wadliwe. Na zakończenie Sąd zwraca również uwagę na istotną wadliwość porozumienia z dnia 5 maja 2017 r. oraz niedopuszczalne zawieranie cywilnoprawnych umów zmierzających do potrącenia wzajemnych wierzytelności o zróżnicowanym charakterze (cywilnoprawna wierzytelność zobowiązanego z tytułu ceny zbycia nieruchomości oraz administracyjnoprawna należność organu wykonawczego gminy związana z poniesionymi kosztami egzekucyjnymi), bez wskazania prawnej podstawy tego rodzaju umów oraz bez wyraźnego określenia pozycji prawnej w przedmiotowej sprawie działającego w imieniu Gminy Wójta, który nie działał w tym wypadku jedynie jako organ wykonawczy Gminy. Organ ten działał przede wszystkim jako wierzyciel administracyjny obowiązku nałożonego decyzją administracyjną oraz jako organ egzekucyjny w zakresie tego obowiązku. Tym samym przeniesienie własności nieruchomości przez zobowiązanego nie może być traktowane jako forma częściowego pokrycia kosztów wykonania zastępczego, albowiem w tym zakresie zasadą jest spełnienie zobowiązania w formie świadczenia pieniężnego (por. art. 134 i art. 64c-65 u.p.e.a.), natomiast w razie niespełnienia powyższego zobowiązania organ gminy stosuje środki egzekucyjne właściwe dla egzekucji należności pieniężnych (art. 134 w zw. z art. 1a pkt 12 lit. a) u.p.e.a.). Mając na względzie przytoczoną wyżej argumentacją oraz stwierdzając, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa, Sąd był zobowiązany