II SA/Rz 978/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości celem wykonania robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję. II SA/Rz 978/12 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] Starosta Powiatu [...], po rozpatrzeniu wniosku G. K. orzekł o niezbędności wejścia przez G. K. na teren sąsiedniej nieruchomości, nr ewid. 1607/1, położonej w N. i stanowiącej własność B. N. w celu wykonania elewacji wschodniej budynku mieszkalnego, usytuowanego w granicy działki nr 1606/4 z zachowaniem granic i warunków korzystania z ww. nieruchomości: 1. zajęcie terenu działki nr 1607/1 o szerokości 1,20 m na długość 16,70 m wzdłuż ściany zewnętrznej budynku mieszkalnego, 2. dojście do robót z własnej działki nr 1606/4, 3. składanie materiałów budowlanych i wykonanie robót przygotowawczych na terenie własnej działki, 4. czas trwania robót nie dłużej niż 6 dni roboczych liczonych od dnia rozpoczęcia robót, 5. przed rozpoczęciem robót należy zabezpieczyć przed uszkodzeniami i zniszczeniem istniejącą zieleń, znajdująca się w bezpośrednim sąsiedztwie, 6. G. K. zobowiązana jest, po zakończeniu robót do naprawienia szkód powstałych w wyniku korzystania z działki nr 1607/1 na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym, 7. na 7 dni przed zamierzonym rozpoczęciem robót należy powiadomić właściciela działki nr 1607/1. W uzasadnieniu Starosta powołał się na wniosek G. K., z którego wynika, że zamierza ona wykonać na elewacji wschodniej części budynku tynk mineralny na siatce plastikowej, przyklejonej do ściany budynku. Ze względu na to, że budynek usytuowany jest w granicy działki nr 1607/1 inwestor wystąpił z pisemną prośbą do jej właścicielki, B. N. o wyrażenie zgody na wejście w teren. Wnioskodawczy nie uzyskała żądanej zgody. Starosta podniósł, że na podstawie art. 47 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), który stanowi, że w razie nieuzgodnienia z właścicielem sąsiedniej nieruchomości warunków wejścia na teren, właściwy organ rozstrzyga w decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości oraz mając na względzie okoliczności niniejszej sprawy orzeczono jak w sentencji decyzji. Od decyzji tej odwołanie złożyła B. N. zarzucając, że Starosta nieprawidłowo wskazał dzień, od którego ma biec termin korzystania z jej działki. Organ I instancji nie uwzględnił, że zaskarżona decyzja nie jest ostateczna. Sposób określenia terminu na korzystanie z nieruchomości w zaskarżonej decyzji powoduje, że za początkowy dzień 6-dniowego terminu na korzystanie z nieruchomości można uznać dzień wydania decyzji zamiast dnia, w którym stała się ostateczna. Odwołująca powołała się przy tym na treść orzeczenia NSA, sygn. akt II SA/Kr 784/99, w którym Sąd stwierdził, że termin korzystania z nieruchomości można określić od daty ostatecznej decyzji. Ponadto odwołująca podniosła, że G. K. nie poczyniła wystarczających starań w celu uzyskania zgody na korzystanie z nieruchomości. Za takie działanie nie można uznać wysłania listu, w którym G. K. jednostronnie określiła warunki korzystania z nieruchomości i wyznaczyła termin na udzielenie zgody pod rygorem uznania, że milczenie oznacza wyrażenie zgody. W ocenie odwołującej, Starosta wydając zaskarżoną decyzją nie wziął pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy takich jak konflikt sąsiedzki pomiędzy wnioskodawczynią a odwołującą, spowodowanie w wyniku robót budowlanych zagrożenia dla bezpieczeństwa małoletnich dzieci odwołującej, uniemożliwienie dojazdu do domu odwołującej z powodu zajęcia pasa terenu o szerokości 1,20 m. Po rozpatrzeniu tego odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji w całości, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej k.p.a. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji zezwalającej na wejście na teren sąsiedniej działki. Zezwolenie na wejście na teren nieruchomości sąsiedniej, wydane na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane dotyczy robót budowlanych lub prac przygotowawczych, które wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Przedmiotowe prace, polegające na wykonaniu elewacji wschodniej budynku tj. tynku mineralnego na siatce plastikowej, przyklejonej do ściany budynku nie są pracami przygotowawczymi ani robotami budowlanymi w rozumieniu ustawy Prawo budowlane lecz polegają na bieżącej konserwacji. W związku z brakiem podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 47 ustawy Prawo budowlane postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 k.p.a. G. K. zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W uzasadnieniu zakwestionowała twierdzenia odwołującej B. N., że nie starała się uzyskać zgody na wejście na teren jej nieruchomości. Skarżąca wskazała, że przeprowadziła na ten temat rozmowy z sąsiadką a wobec ich bezprzedmiotowości wystąpiła o zgodę na piśmie. Wyjaśniła, że jej dom został wybudowany w granicy z działką będąca własnością B. N., a odległości pomiędzy budynkami mieszkalnymi znajdującymi się na przedmiotowych działkach są niewielkie co prowadzi do zarysowań ściany wschodniej budynku skarżącej w wyniku przejazdu samochodu na działce sąsiedniej. Skarżąca wskazała, że sąsiedzi w ciągu zimy odsypują śnieg na ścianę wschodnią budynku co powoduje jej zamakanie zaś w ubiegłym roku odkopali fundamenty budynków gospodarczych skarżącej, kierując wodę opadową pod fundamenty zabudowań. Skarżąca stwierdziła, że prace polegające na wykonaniu elewacji nie będą powodować zagrożenia dla małoletnich dzieci B. N. ponieważ roboty zostaną przeprowadzone przez profesjonalną firmę a rusztowanie zostanie zamontowane w sposób zapewniający stabilność konstrukcji. Podkreślono, że czas wykonania robót przy sprzyjającej pogodzie nie będzie trwał dłużej niż 5 dni, natomiast wykonanie planowanych prac jest konieczne ze względu na postępującą wilgoć w ścianie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sprawowana przez Sąd, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), kontrola działalności administracji obejmuje badanie legalności, czyli zgodności z prawem zaskarżonych aktów, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując tak określonej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do wniosku, że została ona wydana z naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie stosowano art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.), który stanowi, że jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu (ust. 1). Natomiast w razie nieuzgodnienia warunków, w sposób opisany powyżej, właściwy organ - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, właściwy organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości (ust. 2). Uchylając decyzję organu I instancji orzekającą o niezbędności wejścia skarżącej na teren nieruchomości nr 1607/1w N. celem wykonania elewacji wschodniej budynku mieszkalnego usytuowanego w granicy działki nr 1606/4 i umarzając postępowanie pierwszej instancji Wojewoda stanął na stanowisku, że zezwolenie na wejście na sąsiednią nieruchomość, niezbędne do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych, przewidziane w art. 47 ust. 2 wskazanej ustawy Prawo budowlane, dotyczy jedynie tych prac przygotowawczych lub robót budowlanych, które regulowane są przepisami - prawa budowlanego i wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Sąd co do zasady podziela ten pogląd, jednakże nie może zgodzić się z przyjętą przez organ II instancji kwalifikacją prac. Wojewoda przyjął bowiem, że "wykonanie na elewacji wschodniej budynku tynku mineralnego, na siatce plastikowej, przyklejonej do ściany budynku, na kleju" nie stanowi prac przygotowawczych ani robot budowlanych, o których mowa w art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W swojej argumentacji Wojewoda sięgnął do art. 3 pkt 7 tej ustawy, który przez "roboty budowlane" nakazuje rozumieć budowę, a także prace polegające na rozbudowie, przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, a sięgnął również do art. 3 pkt 8 tej ustawy definiującego pojęcie remontu – jako wykonywania w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszczalne jest stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Zdaniem Sądu analiza wyłącznie tych przepisów jest niewystarczająca, a prawidłowej oceny planowanych przez skarżącą prac nie można dokonać z pominięciem art. 28-30 ustawy Prawo budowlane. W art. 28 ust. 1 tej ustawy ustanowiona została generalna zasada, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W art. 29 wyliczono wypadki zwolnienia z uzyskania pozwolenia na budowę, przy czym ust. 1 wskazano konkretne obiekty, a w ust. 2 wymieniono roboty budowlane. Art. 30 reguluje natomiast instytucję zgłoszenia właściwemu organowi budowy albo wykonywania robót budowlanych. W przepisach tych nie przewidziano robót polegających na wykonaniu elewacji budynku, które są przedmiotem rozważań organu w niniejszej sprawie. Należy jednak zwrócić uwagę, że po uzupełnieniu postępowania w tym zakresie inwestorka G. K. wskazała na czym dokładnie polegać będą planowane przez nią roboty. W ocenie Sądu nałożenie warstwy kleju, następnie przyklejenie siatki i na to nałożenie warstwy tynku mineralnego wykracza poza "bieżącą konserwację", jak przyjął organ, może być natomiast uznane za docieplenie budynku, które to roboty zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane podlegają zgłoszeniu właściwemu organowi, zwłaszcza, że ustawodawca nie sprecyzował bliżej na czym polegają roboty stanowiące "docieplenie". Za taką kwalifikacją przewidywanych do wykonania prac przy budynku mieszkalnym na działce nr 1606/4 w N. przemawia również fakt, że skarżąca dokonała stosownego zgłoszenia, co wynika z pisma Starosty Powiatu z dnia 3.07.0212 r. informującego o wszczęciu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie i znajdującego się w aktach organu. Konsekwencją takiego stanowiska jest uznanie, że zachodzą przesłanki do rozpoznania wniosku inwestorki i rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nie zaś do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Z uwagi na charakter tej decyzji, które nie przyznaje żadnych praw i obowiązków, zbędne było określenie czy i w jakim zakresie podlega ona wykonaniu (art.152 P.p.s.a.). Sąd odstąpił od orzekania o kosztach z uwagi na brak stosownego wniosku skarżącej, na podstawie art. 210 § 1 P.p.s.a. Rozpoznając ponownie odwołanie B. N. organ uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku, jak również dokona niezbędnych ustaleń w zakresie skuteczności dokonanego przez inwestorkę zgłoszenia robót budowlanych.