II SA/Rz 985/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Magdalena Józefczyk Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Rz 985/12 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi Gminy Miasto [..] jest decyzja Wojewody [..] z [..] sierpnia 2012 r. nr [..], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty [..] z [..] maja 2012 r. nr [..] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Decyzje te zapadły w następującym stanie sprawy: W podaniach z 23 grudnia 2009 r. oraz 2 listopada 2010 r. K.K., M.K., I.K.-Z., R.K. i S.K. zawarli wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej w dacie nabywania przez Skarb Państwa jako działka nr [..] gmina katastralna [..]. Postanowieniem z [..] lipca 2011 r. nr [..] Wojewoda [..] wyłączył Prezydenta Miasta [..] od załatwienia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej aktualnie część działki nr [..] /15 o pow. 0,2864 ha, obj. KW nr [..], własności Gminy Miasto [..], odpowiadającej dawnej działce nr [..], wyznaczając do tego Starostę [..]. Z kolei postanowieniem z [..] października 2011 r. nr [..] Wojewoda [..] wyłączył Prezydenta Miasta [..] od załatwienia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej aktualnie część działki nr [..] /9 o pow. 1.6574 ha stanowiącej własność Gminy Miasto [..], odpowiadającej dawnej działce nr [..], wyznaczając do tego Starostę [..]. Postanowieniem z [..] listopada 2011 r. nr [..] Starosta [..] połączył do wspólnego rozpatrzenia sprawy prowadzone pod nr [..] i [..], dotyczące zwrotu nabytej w warunkach wywłaszczenia nieruchomości. Decyzją z [..] maja 2012 r. nr [..] Starosta [..] orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w obr. [..], oznaczonej jako działka nr ewid. [..] /19 o pow. 0,1172 ha, objętej KW nr [..], na rzecz: K.K. w 20/32 części, a na rzecz M.K., I.K.-Z., R.K. i S.K. – po 3/32 części, zobowiązując ww. do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w łącznej kwocie 4.779 zł, z czego 2.986,92 zł przez K.K., natomiast pozostałych po 448,02 zł, wyznaczając w tym celu termin 2 miesięcy pod rygorem stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. W punkcie III tej decyzji orzeczono o odmowie zwrotu nieruchomości stanowiącej część działki nr ewid. [..] /9 o pow. 1,6574 ha. Starosta [..] postanowił, że ostateczna decyzja stanowić ma podstawę ujawnienia w księgach wieczystych i ewidencji gruntów podziału działki nr [..] /16 o pow. 0,2848 ha na działki nr [..] /18, [..] /19 i [..] /20. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn.zm., dalej zwana: "K.p.a.") oraz art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 139, art. 140 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm., dalej zwana: "Ugn"). Organ I instancji ustalił, że zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [..] z [..] października 2009 r. I Ns [..] /09 wnioskodawcy w osobach: K.K., M.K., I.K.-Z., R.K. i S.K., są następcami prawnymi E.K. Nieruchomość oznaczona jako działka nr [..] została nabyta przez Skarb Państwa umową zawartą w formie aktu notarialnego rep. A nr [..] /75 dnia [..] grudnia 1975 r. w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości od E.K. i K.K. za odszkodowaniem, jako niezbędna pod budowę zespołu szpitali wojewódzkich w [..]. Aktualnie działka nr [..] stanowi część działek nr [..] /15 i [..] /9 obr. [..]. Część działki nr [..] /15 stanowi z kolei fragment ulicy L. (drogi wewnętrznej) łącznie z jezdnią, terenem zieleni oraz wyasfaltowanym chodnikiem, a część działki nr [..] /9 stanowi fragment pasa ruchu ulicy L.C. (publicznej drogi powiatowej) wraz z przylegającymi do niej pasem zieleni. Powołując się na poglądy wyrażane w przywołanych orzeczeniach sądów administracyjnych starosta stwierdził, że część nieruchomości zajęta pod drogę publiczną nie podlega zwrotowi z uwagi na dyspozycję art. 2a ustawy o drogach publicznych, który określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków. Z tej przyczyny organ odmówił zwrotu tej części działki nr [..] /9. Natomiast część drogi wewnętrznej – ulicy L. składającej się na działkę nr [..] /15 nie jest objęta takim wyłączeniem, a skoro nie została zagospodarowana zgodnie z celem nabycia podlegała zwrotowi na rzecz uprawnionych. Dla tego celu geodeta dokonał podziału działki nr [..] /15 na działki nr [..] /16 i [..] /17, a działki nr [..] /16 na działki nr [..] /18, [..] /19 i [..] /20. Działka nr [..] /19 podlegała zwrotowi. Konsekwencją orzeczonego zwrotu nieruchomości jest wynikający z przepisów art. 140 Ugn obowiązek zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania wypłaconego poprzednio zbywcom. Odwołania od decyzji z [..] maja 2012 r. zostały wniesione imieniem Gminy Miasto [..] oraz Miejskiego Zarządu Dróg w [..]. Odwołujący się Miejski Zarząd Dróg w [..] domagał się uchylenia decyzji organu I instancji w części dotyczącej zwrotu nieruchomości i w tym zakresie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W ocenie odwołującego się nie zachodziły przesłanki do zwrotu nieruchomości, ponieważ cel nabycia został zrealizowany. Celem wywłaszczenia nie była bowiem tylko budowa budynku szpitala, lecz "zespołu szpitali wojewódzkich", dlatego możliwa w ramach tej inwestycji była również budowa infrastruktury towarzyszącej, jak np. dróg. Starosta [..] poprzestać miał tylko na przywołaniu treści aktu notarialnego nie ustalając, jakie obiekty powinny składać się na realizację celu nabycia działki nr [..]. W odwołaniu Miejskiego Zarządu Dróg w [..] podkreślono, że żaden szpital nie mógłby funkcjonować bez drogi dojazdowej. Ponadto część działki nr [..] /19 ma znajdować się w obrębie pasa drogowego ulicy L.C., do którego należy obszar skrzyżowania ulicy L. Strona odwołująca się wyraziła również ocenę, że zabudowanie terenu ma charakter trwały, skoro ulica L. powstała w 1992 r., zatem istnieje od 20 lat, w tym zakresie odwołano się werbalnie do wyroku I OSK 623/05 z 22.03.2006 r. Na etapie postępowania odwoławczego na żądanie organu odwoławczego miano uzupełnić akta sprawy o kopie decyzji Urzędu Miejskiego w [..] z [..].04.1975 r. [..] zatwierdzającej plan realizacyjny zagospodarowania terenu zespołu szpitali wojewódzkich w [..] wraz z załącznikiem graficznym. Rozpoznając powyższe odwołania decyzją z [..] sierpnia 2012 r. Wojewoda [..] na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 9a Ugn, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że stosownie do dyspozycji art. 136 ust 3 Ugn poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 1 i 2 Ugn). Z mocy art. 216 Ugn cytowane regulacje znajdują zastosowanie również do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wojewoda ustalił, że własność dawnej działki nr [..] została przeniesiona na Skarb Państwa na podstawie umowy z [..] grudnia 1975 r. przez E.K. i K.K. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości wystąpiła K.K. oraz pozostali spadkobiercy E.K. Żądanie to było uzasadnione, ponieważ cel nabycia nieruchomości nie został zrealizowany. Była nim budowa szpitali wojewódzkich w [..], wobec tego organ uznał, że działka nr [..] /19 stała się zbędna w rozumieniu wyżej cytowanych przepisów i podlegała zwrotowi za zwrotem z kolei zwaloryzowanego odszkodowania. Opisana część działki nr [..] /19 stanowi drogę wewnętrzną – fragment ulicy L., dawnej ulicy P. Natomiast część działki nr [..]/9, odpowiadająca również części dawnej działki nr [..], stanowi część drogi publicznej – pasa drogowego ulicy L.C. i roszczenie o jej zwrot nie mogło zostać uwzględnione z uwagi na treść art. 2a ustawy o drogach publicznych. Drogi publiczne nie mogą być bowiem własnością osób fizycznych. Z decyzją Wojewody [..] nie zgodziła się Gmina Miasto [..] wnosząc do sądu administracyjnego skargę. Zaskarżonej decyzji strona zarzuca naruszenie art. 7 i 77 § 1 K.p.a. oraz art. 136 ust. 1 i 3 Ugn uznając stanowisko organu odwoławczego za przedwczesne z uwagi na nieustalenie, jakie dokładnie obiekty budowlane były przewidziane w planie realizacyjnym do budowy. W ocenie strony możliwe jest bowiem, że miała na nabytym przez Skarb Państwa terenie powstać droga dojazdowa konieczna do funkcjonowania szpitala. Wobec powyższego strona domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [..] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko, a uznając że sprawa została rozstrzygnięta po wnikliwej i rzeczowej analizie akt. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W ocenie Sądu skarga jest uzasadniona. W pierwszej kolejności kwestią, która dla orzekającego organu odwoławczego była niesporna, a w ocenie Sądu jest wątpliwa, to status Miejskiego Zarządu Dróg w [..], który wnosił odwołanie, wywodząc, że działa imieniem Gminy Miasta [..]. Wojewoda [..] rozpoznawał dwa odwołania, jedno z nich wniesione zostało przez Zastępcę Prezydenta Miasta [..] działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta [..], z treści odwołania wynika niewątpliwie, że jest ono wnoszone imieniem Gminy Miasta [..]. Drugie z wniesionych odwołań sygnowane przez zastępcę dyrektora ds. technicznych w Miejskim Zarządzie Dróg w [..] także zostało w części wstępnej oznaczone, jakoby było odwołaniem w imieniu Gminy Miasta [..]. Niewątpliwie z mocy art. 31 w zw. z art. 11 a pkt 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591 ze zm.) do reprezentowania Gminy Miasto [..] na zewnątrz upoważniony jest prezydent tego miasta. Jak wynika z odpisu z księgi wieczystej nr [..] prawo własności działki nr [..] /15 z której powstała działka [..] /19 należy do Gminy Miasta [..]. Brak natomiast w aktach wypisu z ewidencji gruntów dla działki nr [..] /9. Niewątpliwa jest legitymacja do występowania w sprawie Gminy Miasta [..], pojawia się jednak kwestia statusu w postępowaniu zwrotowym Miejskiego Zarządu Dróg w [..]. Ponieważ wojewoda w swej decyzji wskazał, że rozpoznał odrębne dwa odwołania, jedno imieniem Gminy Miasto [..], drugie imieniem Miejskiego Zarządu Dróg w [..], to winien uprzednio poczynić ustalenia odnośnie do legitymacji tego ostatniego podmiotu. Zwrócić uwagę wypada organowi, że odwołanie od decyzji może wnieść strona (art. 127 § 1 K.p.a.), tymczasem z akt sprawy nie wynika, w jakim charakterze działał w sprawie Miejski Zarząd Dróg w [..], któremu organ I instancji doręczył decyzję i uwzględniał ten podmiot w toczącym się przed nim postępowaniu, w szczególności czy ma on samodzielną pozycję strony postępowania. Podstawę materialnoprawną decyzji organu I instancji orzekającej m.in. o zwrocie jednej z nieruchomości – działki nr [..] /19 z nałożeniem obowiązku zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania stanowiły przepisy Ugn. Cyt. ustawa w art. 216 ust. 1 stanowi, że przepisy rozdziału 6 Działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na podstawie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Niesporne jest, że przedmiotem wniosku o zwrot uczyniono działkę w chwili nabywania oznaczoną nr [..], która została nabyta przez Skarb Państwa właśnie na podstawie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Do żądania zwrotu tak nabytej nieruchomości miały przeto zastosowanie przepisy rozdziału 6 Działu III Ugn. Zamieszczony w tym rozdziale art. 136, stanowi m.in., że "Nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości (ust.1), oraz iż "Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140" (ust. 3). Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio do części nieruchomości nabytej w drodze umowy zgodnie z art. 113 ust. 3 (art. 136 ust. 4 Ugn). Z kolei w myśl art. 137 Ugn "Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany" (ust. 1), zaś "Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część" (ust. 2). Organy obu instancji zgodnie doszły do przekonania, że w odniesieniu do działki nr [..] /19 cel nabycia nieruchomości – budowa "zespołu szpitali wojewódzkich", nie został zrealizowany, przeto ta część dawnej działki nr [..] podlegać powinna zwrotowi byłym właścicielom lub ich spadkobiercom. W ocenie wojewody ustalenie powyższe wynikać ma z "wizji w terenie i udokumentowane w protokole", ponadto działka nr [..] /19 stanowi część drogi dojazdowej do budynków w zabudowie szeregowej, jest to droga wewnętrzna, fragment ulicy L., która powstała poprzez zmianę nazwy odcinka drogi publicznej – ul. P. W ocenie Sądu ustalenia faktyczne w tym aspekcie są niewystarczające, aby bez jakichkolwiek wątpliwości móc wywodzić o zbędności działki nr [..] /19 na rzecz realizacji celu, jaki legł u podstaw nabycia działki nr [..] w 1975 r. od K.K. i E.K. Skoro stosowany w sprawie z mocy art. 216 Ugn odpowiednio art. 137 ust. 1 tej ustawy określa przesłanki warunkujące uznanie nieruchomości objętej żądaniem zwrotu za zbędną z punktu widzenia celu nabycia przez Skarb Państwa, to należało w postępowaniu o zwrot poczynić jednoznaczne ustalenia w zakresie celu nabycia oraz tego, czy prace związane z realizację tego celu na danej nieruchomości zostały podjęte i w jakim stało się to terminie. Z zalegających dokumentów aktowych wynika, że cel nabycia określony w akcie notarialnym nabycia działki nr [..] w 1975 r. od K. K. i E.K. został określony jako "budowa zespołu szpitali wojewódzkich w [..]", którego lokalizacja szczegółowa została zatwierdzona decyzją Urzędu Miejskiego w [..] Wydziału Gospodarki Przestrzennej Ochrony Środowiska z [..] kwietnia 1975 r. znak [..]. Ze znajdującej się w aktach kopii tej decyzji wynika, że zatwierdzony plan realizacyjny terenu Zespołu Szpitali Wojewódzkich w [..] obejmował szereg projektowanych indywidualnie budynków, w tym m.in. domy pielęgniarek i hotel, zaś "granice lokalizacji naniesiono linią ciągłą koloru fioletowego". Skoro zatem u podstaw nabycia działki, o zwrot której wystąpili uczestnicy, leżała decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny budowy zespołu szpitali wojewódzkich, to należało jednoznacznie ustalić, jakiego rodzaju konkretne zamierzenie inwestycyjne miało powstać na działce nabytej przez Skarb Państwa. Innymi słowy należy ustalić, jakiego rodzaju obiekty budowlane, względnie sposób zagospodarowania, był przewidziany w ramach planu realizacyjnego przedsięwzięcia – "budowa zespołu szpitali wojewódzkich". Orzekające w sprawie organy zaniechały takich ustaleń, a ze zgromadzonych w aktach dokumentów nie sposób jednoznacznie wyciągnąć wniosków. W aktach organu I instancji znajduje się kserokopia mapy opisanej jako "Plan ogólny zagospodarowania inwestycji Szpitala Wojewódzkiego [..] ul. L.-P.". Z legendy na tej mapie wynika, że stanowiła załącznik graficzny nr 1 do informacji o terenie projektu hoteli dla pielęgniarek WDR-AU/7162/Rze- /J/77 opatrzona data 27 stycznia 1978 r. W aktach tych zalega także kopia mapy opisanej jako "Szczegółowy plan realizacyjny zagospodarowania szpitala wojewódzkiego [..] 1:500 uaktualniony 20.IX.1983 r.". Z legendy tej mapy wynika, że w ramach inwestycji planowano m.in. także budowę dróg i parkingów, albowiem użyto w tej legendzie określonego tam oznaczenia graficznego. Na obu tych mapach nie wkreślono jednakże, nawet orientacyjnie, miejsca położenia dawnej działki nr [..]. Jak wynika z treści pisma Wojewody [..] do Starosty [..] z [..] czerwca 2012 r. akta organu I instancji nie zawierały tego fragmentu szczegółowego planu realizacyjnego zagospodarowania szpitala wojewódzkiego, która obejmowałaby dawną działkę nr [..]. Organ odwoławczy podjął przeto próbę uzupełnienia materiału dowodowego domagając się jednocześnie od organu I instancji ustalenia "jakie konkretne obiekty miały być realizowane na zwracanej nieruchomości". W efekcie tych działań akta organu odwoławczego zostały uzupełnione o kopię mapy "Ogólnego planu realizacyjnego Dom Pielęgniarek na 120 osób skala 1:500 Szpital Wojewódzki w [..] plansza uzbrojenia terenu". Mapa ta opatrzona jest adnotacją "planszę uzgodniono z projektantem dróg i ukształtowania terenu inż. Z. Ł. dn.20.X.78". Na mapie tej także nie wkreślono nawet orientacyjnie, miejsca położenia dawnej działki nr [..]. Jednakowoż na powyższej mapie pomiędzy drogami oznaczonymi jako ul. W. oznaczono graficznie i tekstowo kontur "droga w budowie", a legenda mapy zawiera oznaczenie "drogi projektowane". Zdaniem Sądu pozwala to przypuszczać, że w ramach planu realizacyjnego budowy zespołu szpitali wojewódzkich realizowano także sieć dróg dojazdowych do różnych obiektów kubaturowych. Ustalenie to uprawdopodabnia zarzuty skargi wskazujące, że w ramach zamierzenia inwestycyjnego, na które dawna działka nr [..] została przejęta, została ona wykorzystana dla celu budowy drogi dojazdowej do domu pielęgniarek. Adnotacja oznaczająca kontur na kopii mapy dołączonej do akt organu odwoławczego "droga w budowie" z datą "20.X.78" wskazywałaby, że w chwili jej sporządzania droga taka pomiędzy dwoma ciągami ulic oznaczonymi jako "ul. W." była w fazie realizacji. Na te okoliczności sąd administracyjny nie może jednak tych ustaleń czynić w zastępstwie organów administracji publicznej, albowiem jego rolą nie jest prowadzenie postępowania dowodowego w innym zakresie, niż to określa art. 106 § 3 Ppsa. Cyt. przepis stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. To obowiązkiem organów jest podjęcie wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (por. art. 7 K.p.a.), w tym celu organ ma możliwość dopuszczenia jako dowód wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest z prawem sprzeczne (por. art. 75 § 1 K.p.a.). Obowiązkiem organu jest w sposób wyczerpujący zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.). Wojewoda [..] w swych postępowaniu był niekonsekwentny, skoro dostrzegł, że aby rozstrzygnąć o prawidłowości orzeczenia o zwrocie działki nr [..] /19, należało w pierwszej kolejności ustalić, jakiego rodzaju konkretne obiekty miały być zrealizowane na dawnej działce nr [..]. Ustalenia tego w istocie zaniechano. W dalszej kolejności należało podjąć starania, aby ustalić w jakim terminie nastąpiło zagospodarowania działki objętej żądaniem zwrotu, tak, aby można było z kolei autorytatywnie stwierdzić ziszczenie się przesłanek z art. 137 ust. 1 Ugn. Zamiast wyjaśnienia tych kwestii skupiono się na ustaleniu, że działka nr [..] /19 stanowi fragment drogi wewnętrznej, nie mającej statusu drogi publicznej, to zaś miałoby być wystarczającą podstawą do orzekania o jej zwrocie. Z akt, jak i z zaskarżonej decyzji nie wynika jednak, kiedy przystąpiono do zagospodarowania dawnej działki nr [..] wykonując na niej drogę i czy tego rodzaju zagospodarowanie objęte było planem realizacyjnym budowy zespołu szpitali wojewódzkich. Prowadzi to do wniosku, że zaskarżona decyzja zapadła z obrazą przepisów o postępowaniu - art. 7 i 77 § 1 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyjaśniono ziszczenia się przesłanek z art. 137 ust. 1 Ugn. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa), to zaś nakazywało uwzględnienie skargi. Wyrok opatrzono klauzulą ochrony tymczasowej na czas do jego ewentualnego uprawomocnienia się (art. 152 Ppsa). Prowadząc ponownie postępowanie Wojewoda [..] wyjaśni sygnalizowaną uprzednio kwestię statusu Miejskiego Zarządu Dróg w [..], wzywając ten podmiot do wskazania źródła swego interesu prawnego w sprawie zwrotu nieruchomości oraz jednoznacznie ustali przeznaczenie terenu obejmującego dawną działkę nr [..], a wynikające z planu realizacyjnego budowy zespołu szpitali wojewódzkich. Celowe będzie w tym ostatnim aspekcie wkreślenie granic tej działki na kopię mapy "Ogólny plan realizacyjny Dom Pielęgniarek na 120 osób skala 1:500 Szpital Wojewódzki w [..] plansza uzbrojenia terenu", opatrzonej także potwierdzeniem, że jest ona zgodna z oryginałem. Organ podejmie także niezbędne środki dowodowe, nie wykluczając chociażby zeznań świadków, w celu ustalenia, w jakiej dacie przystąpiono do zagospodarowania terenu dawnej działki nr [..] i kiedy to zagospodarowanie zostało zakończone. W zależności od tych ustaleń podejmie stosowane rozstrzygnięcie.