II SA/Rz 986/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie NSA Maria Piórkowska WSA Ewa Partyka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi K. D. i E. D. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego -skargę oddala- II SA/Rz 986/12 U Z A S A D N I E N I E Uchwałą z dnia [...] października 2008 r., nr [...] Rada Miasta [...], na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p.), po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2000 r., ze zm., uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. P. w R. Uchwała ogłoszona została w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr 95, poz. 2194 z dnia 5 grudnia 2008 r. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że uchwała nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego nr [...] w rejonie ulicy P. została podjęta przez Radę Miasta w dniu 13 grudnia 2005 r. Opracowaniem objęto obszar około 3,7 ha, położony w zachodniej części miasta, w południowej części osiedla K. Teren objęty planem stanowi fragment obszaru kształtującego się osiedla mieszkaniowego, powstającego w oparciu o ustalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] "[...]", z którego został wyłączony ze względów proceduralnych. W/w teren uzupełnia strukturę osiedla o niezbędne funkcję, jakimi są usługi publiczne oświaty. Głównym założeniem planu jest przeznaczenie terenów w szczególności pod zabudowę mieszkaniową, zabudowę usług publicznych oraz komunikację lokalną. Projekt planu jest zgodny z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Miasta [...], które wskazują na tym terenie lokalizację zabudowy mieszkaniowej, usług publicznych, zieleni urządzonej oraz komunikację na poziomie lokalnym. Do ustaleń projektu planu wpłynęły dwa pisma wnoszące uwagi, jednakże zostały one odrzucone przez Prezydenta, głównie ze względu na konieczność zachowania właściwych standardów użytkowania zabudowy usług publicznych. K. D. i E. D. wnieśli skargę na powyższą uchwałę w części, w jakiej ustalenia planu określają przeznaczenie ich nieruchomości, a to działki nr 277/5, obr. [...], na cele "usług publicznych oświaty – przedszkole" oraz działki nr 272/3, obr. [...] na cele "usług publicznych oświaty, w szczególności na poziomie gimnazjalnym" i wnieśli o stwierdzenie, że w/w uchwała w części zaskarżonej jest niezgodna z prawem. W uzasadnieniu podnieśli, że podjęcie uchwały, a w dalszej kolejności utrzymanie ustalonego przeznaczenia nieruchomości, narusza ich interes prawny, wynikający z art. 140 kodeksu cywilnego, a ponadto z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. Wskazali na błędne rozumienie organu o nieograniczonym władztwie planistycznym, w szczególności w stosunku do prywatnych nieruchomości. Zarzucili, że stanowisko organu nie jest zgodne z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Na tle stanowiska WSA w Warszawie z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1562/09 skarżący zarzucili organowi, że uzasadnienie uchwały nie zawiera wyjaśnienia, dlaczego nieruchomość prywatna została przeznaczona na cele publiczne. Nie zostało też wykazane, że nie jest możliwe lokalizowanie celów publicznych na innych nieruchomościach, w szczególności stanowiących mienie publiczne. W przypadku ich nieruchomości stopień obciążenia inwestycjami celu publicznego jest bardzo wysoki (drogi, przedszkola, szkoły). W ocenie skarżących uzasadnienie uchwały w świetle konstytucyjnych uregulowań odnośnie do ochrony prawa własności oraz zasady demokratycznego państwa prawnego (w zakresie wielokrotnego obciążania ich nieruchomości inwestycjami publicznymi), wymaga szczególnie przekonujących argumentów, których w sprawie brak. Długi okres czasu, jaki upłynął od uchwalenia planu, liczne pisma i żądania kierowane do organów gminy w zakresie zmian przeznaczenia nieruchomości, pozostawione bez pozytywnego odzewu organu, wskazują na pozorność argumentów podnoszonych w uzasadnieniu uchwały i uzasadnieniu w sprawie rozpatrzenia uwag. Na działce sąsiedniej istnieje już przedszkole z usługami towarzyszącymi, w takiej sytuacji zbędne jest rezerwowanie w tym celu ich działki. Natomiast uzasadnienie uchwały w żaden sposób nie przekonuje, że realizacja planowanych celów jest konieczna i nie jest możliwa do zrealizowania w ramach działki budowlanej stanowiącej własność publiczną, na której obiekt przedszkola jest zlokalizowany. Odnosząc się do twierdzeń organu zawartych w rozstrzygnięciu uwag podnieśli, że na wszystkich sąsiednich osiedlach zlokalizowane są już szkoły stopnia podstawowego i przedszkola, dlatego nie może stanowić uzasadnienia konieczność zapewnienia obsługi w tym zakresie mieszkańcom osiedli sąsiednich. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazano, że w przypadku konfliktu interesu publicznego z interesem prywatnym, organy przy wydawaniu rozstrzygnięcia winny rozważać rację przemawiające za ochroną każdego z tych interesów. Przy określeniu poszczególnych terenów w planie kierowano się z jednej strony prawem własności gruntów położnych w obszarze objętym granicami tego planu, z drugiej strony zaś pozostałymi okolicznościami, tj. wymaganiami ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, walorami architektonicznymi i krajobrazowymi oraz wymaganiami ochrony środowiska oraz potrzebami interesu publicznego. Poza tym uwzględniono przeznaczenie terenów na obszarze objętym planem, które było ustalone w planie uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1992 r., który obowiązywał do 31 grudnia 2003 r. Nadto uwzględniono ukształtowanie terenu, gdzie nieckowata dolina stanowi element systemu przyrodniczo – klimatycznego miasta, pełniąc funkcję lokalnego ciągu klimatycznego, łączącego tereny otwarte, głownie pola uprawne z terenami osiedla i terenami zielonymi trasy nadzalewowej [...]. Jako niezasadny uznano zarzut podważający celowość przeznaczenia nieruchomości skarżących pod usługi publiczne oświaty, tj. pod budowę szkoły wraz z niezbędnymi urządzeniami towarzyszącymi, wg oznaczenia na planie 2U o pow. 0,56 ha. W tym zakresie szczegółowo wskazano na działki sąsiednie należące do Gminy i eksponując położenie tych nieruchomości oraz działki skarżących nr 277/5 stwierdzono, że powierzchnia biologicznie czynna dla terenu objętego symbolem 2U nie może być mniejsza niż 40% powierzchni działki budowlanej. Teren 2U o pow. 0,56 ha jest niezbędny dla zapewnienia właściwych standardów w zakresie usług opiekuńczo – wychowawczych i edukacyjnych. Przestawiając sytuację demograficzną w rejonie osiedla wskazano, że postępująca w dalszym ciągu rozbudowa oraz zmiany demograficzne w obrębie istniejącej populacji na tym osiedlu spowodują w niedalekiej przyszłości konieczność budowy obiektu służącego świadczeniu usług edukacyjnych, w szczególności na poziomie gimnazjalnym. Uzasadnia to również wyznaczenie terenu oznaczonego symbolem 1U opow. 1,15 ha pod publiczne usługi oświaty. Rada przedstawiła szczegółowe stanowisko o zasadności realizacji obiektów służących świadczeniu usług publicznych oświaty i przeznaczenie w/w terenu pod realizację celów oświatowych. Wskazując działki skarżących, które objęte zostały przedmiotowym planem oraz planem uchwalonym uchwałą Rady Miasta z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...] naprowadzono, że z łącznej powierzchni 1,0421 ha gruntów będących własnością skarżących na cele publiczne przeznaczono 0,5476 ha, co wynikało w dużej mierze z kształtu działek, tj. łanowego ich charakteru, który uniemożliwiał ich jednorodne zagospodarowanie, zgodnie z zamiarem właścicieli. Końcowo wskazano, że w okresie od 1 stycznia 2004 r. do dnia 28 października 2008 r., tj. w okresie od utraty mocy obowiązującej poprzedniego planu, do czasu uchwalenia nowego, skarżący nie występowali z wnioskami o ustalenie warunków zabudowy, korzystając w sposób dotychczasowy z działek nr 272/3 i 277/5 /uprawy rolne i nieużytek/. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest nieuzasadniona. I. Aktem prawnym regulującym planowanie w gminie jest ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. nr 80, poz.717, ze zm., zwana dalej u.p.z.p./. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Przepis ten ustanawia tzw. władztwo planistyczne, które gmina realizuje w dwóch etapach: pierwszy - uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy oraz drugi etap - na bazie studium, uchwalanie planów zagospodarowania przestrzennego. Plany są aktami prawa miejscowego /art. 14 ust. 8 u.p.z.p./ i zaliczone zostały do konstytucyjnych źródeł prawa powszechnie obowiązującego /art. 87 ust. 2 Konstytucji RP/. Z kolei art. 6 u.p.z.p. stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności. Wskazać też należy, że zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p., w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. prawo własności oraz potrzeby interesu publicznego. Ustawowe upoważnienie do kształtowania przez miejscowy plan sposobu wykonywania prawa własności jednoznacznie wskazuje, że u.p.z.p. jest jedną z ustaw, o których mowa w art. 140 Kodeksu cywilnego, które wyznaczają granice wykonywania prawa własności. Natomiast konstytucyjnym źródłem ograniczenia prawa własności jest art. 64 ust. 3 Konstytucji; przepis ten stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Przedstawione regulacje prawne pozwalają przyjąć, że gmina, realizując zadania własne w zakresie zaspakajania zbiorowych potrzeb wspólnoty obejmujących m.in. sprawy ładu przestrzennego /art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – tekst jedn. Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm./, posiada w granicach wyznaczonych przepisami prawa samodzielność oraz swobodę decydowania w ustalaniu przeznaczania terenów, w szczególności dla inwestycji celu publicznego. II. Rada Miasta [...] uchwałą z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego nr [...] w rejonie ulicy P., uruchomiła procedurę planistyczną i wyznaczyła granice obszaru, którego projekt planu dotyczy. Na tej podstawie Prezydent podjął czynności, zgodnie z przepisem art. 17 u.p.z.p., które doprowadziły do sporządzenia projektu planu, a następnie jego uchwalenia przez Radę Miasta. Skarga procedury planistycznej nie kwestionuje, co zwalnia Sąd od szczegółowej analizy podejmowanych podczas uchwalania planu czynności. Zaznaczyć jednak należy, że przedstawione akta dokumentujące procedurę planistyczną nie dają podstaw do postawienia zarzutu naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, względnie naruszenia właściwości organów w tym zakresie, a tylko takie naruszenia obligują Sąd do stwierdzenia nieważności podjętej uchwały /art. 28 ust. 1 u.p.z.p./. Pozostaje więc do rozważenia sformułowany skargą zarzut sprowadzający się do nadużycia przysługującego gminie władztwa planistycznego. W orzecznictwie przyjmuje się, że obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie - z mocy art. 3 ust. 1 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy /tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 11 grudnia 2009 r. sygn. I SA/Kr 113/09, LEX 582995/. Działanie takie, mające oparcie w regulacji ustawowej, w żadnym wypadku nie może być odczytane jako naruszające art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Przyjęcie bowiem za skargą, że prawo własności i jego konstytucyjna ochrona pozbawia gminę kompetencji do zmiany przeznaczenia gruntów ze względu na potrzeby interesu publicznego, gdy sprzeciwia się temu właściciel, podważałoby przyznaną gminie kompetencję do kształtowania polityki przestrzennej /zob. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 773/12, LEX 1217666/. Zatem dla potrzeb interesu publicznego dopuszczalna jest ingerencja w sposób wykonywania prawa własności, nawet ze skutkiem najdalej idącym, czyli wywłaszczeniem. W rozpoznawanej sprawie działki skarżących nr 277/5 i 272/3 obr. [...], przeznaczone zostały na cele "usług publicznych oświaty – przedszkole" oraz "usług publicznych oświaty, w szczególności na poziomie gimnazjalnym". W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały w sposób ogólny przedstawiono potrzeby, dla których w taki właśnie sposób przeznaczono tereny, co na potrzeby procedury związanej z uchwaleniem planu, uznać należy za wystarczające. Natomiast w odpowiedzi na skargę w sposób bardzo szczegółowy wskazano przyczyny, dla których nieruchomości skarżących przeznaczono na cel publiczny. Przyczyną taką była prognoza demograficzna nowo powstającego osiedla K. i wynikających z tego faktu obowiązków Gminy w zakresie zaspokajania potrzeb obejmujących edukację publiczną. Zaznaczyć należy, że w zakresie demografii, w aktach znajduje się opracowanie dotyczące przemian demograficznych w strukturze przestrzennej miasta R., które potwierdza potrzeby mieszkańców osiedla K. w zakresie usług oświaty, obejmujących zarówno wychowanie przedszkolne, jak i na poziomie gimnazjalnym. I tak, w odniesieniu do działki nr 277/5, położonej w terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 2U przeznaczonym pod przedszkole, w ramach tego symbolu, w bezpośrednim sąsiedztwie, taki obiekt na terenie należącym do Miasta już się znajduje. Ze względów demograficznych wymagać będzie jednak rozbudowy, przy zachowaniu powierzchni biologicznie czynnej nie mniejszej niż 40% i powierzchni zabudowy nie większej niż 30% powierzchni działki budowlanej. Z kolei działka nr 272/3 o pow. 0,2572 ha znajduje się w terenie oznaczonym symbolem 1U o powierzchni ok. 1,15 ha, z przeznaczeniem na usługi publiczne oświaty, w szczególności na poziomie gimnazjalnym; z materiałów planistycznych wynika, że pozostałe tereny w tym symbolu położne, stanowią własność Gminy Miasto [...]. Podobnie, jak w terenie o symbolu 2U zastrzeżono, że powierzchnia zabudowy budynkami nie może być większa niż 30% powierzchni działki budowlanej, przy zachowaniu powierzchni biologicznie czynnej nie mniejszej niż 30%. Takie wielkości dopuszczalnej zabudowy mają na celu zachowanie naturalnie ukształtowanego terenu nieckowatej doliny, jako terenu niezabudowanego, otwartego, o funkcji ciągu klimatycznego. Zatem w żadnym wypadku nie można przyjąć, że realizacja przez gminę zadań w zakresie edukacji stanowi nadużycie władztwa planistycznego, skoro w przeważającej części na te cele przeznaczone zostały tereny stanowiące własność Gminy Miasto [...], zaś nieruchomości skarżących stanowią jedynie niezbędne uzupełnienie dla realizacji należących do Gminy zadań własnych. Końcowo wskazać wypada, że zaskarżonym planem objęto również działkę skarżących nr 277/3, którą przeznaczono pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z dopuszczeniem w parterach budynków mieszkalnych usług nieuciążliwych. Natomiast uchwałą Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r., uchwalony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. S., w bezpośrednim sąsiedztwie ul. P. /również osiedle K./. Planem tym objęte zostały m.in. nieruchomości K. i E. D., a to działka nr 265/5 oraz nr 272/5 /przed podziałem działka ta i działka 272/3 przeznaczona zaskarżonym planem pod usługi oświaty stanowiły jedną wyodrębnioną geodezyjnie nieruchomość/; działki te w całości /nr 265/5/ i w zasadniczej części /nr 272/5/ przeznaczono pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą z dopuszczeniem usług komercyjnych nieuciążliwych /T. II akt k. 57/. Z tych przyczyn skarga podlega oddaleniu, w oparciu o przepis art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm./.