II SA/Rz 987/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Robert Sawuła /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 listopada 2011 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego -skargę oddala- Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO) w [...] decyzją z dnia 12 lipca 2011 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania E.P. od decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia 6 czerwca 2011 r., nr [...] odmawiającej przyznania zasiłku celowego na odbudowę budynku mieszkalnego w T., przy ul. B. [x], utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzję organu odwoławczego wydano na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.) oraz art. 40 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm., dalej jako Ups). W jej uzasadnieniu stwierdzono, że zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, jego funkcja wynika z art. 39 Ups. W myśl art. 40 ust. 1 i 3 Ups zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego. W sprawie bezsporne jest, że w wyniku powodzi z maja i czerwca 2010 r. E.P. poniosła stratę, gdyż należący do niej budynek mieszkalny położony w T. przy ul. B. [x] uległ zniszczeniu. W aktach administracyjnych zalega decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 19 lipca 2009 r. Nr [...] nakazująca E.P. dokonanie rozbiórki budynku mieszkalnego w T. przy ul. B. [x]. Wartość utraconego majątku oszacowano – na zlecenie E.P. – na kwotę 155 595 zł (opinia biegłego z dnia 11 kwietnia 2011 r. wskazuje, iż "wartość szkód" została oszacowana na 152 595 zł, z tego względu w uzasadnieniu decyzji SKO w [...] popełniono prawdopodobnie oczywistą omyłkę). Żądane świadczenie nie mogło być jednak przyznane, gdyż zniszczony wskutek powodzi dom nie pełnił dla E.P. funkcji mieszkaniowej. Tym samym zniszczenie go nie pozbawiło strony miejsca schronienia zdatnego do pełnienia takiej funkcji. Zainteresowana, jak wynika z wywiadu środowiskowego, zamieszkuje (zarówno przed powodzią, jak i aktualnie) w należącym do niej mieszkaniu w S.W., pod adresem ul. W.P. [..]. Szereg dowodów przeprowadzonych w sprawie świadczy, że zniszczony budynek nie był wykorzystywany jako mieszkanie zainteresowanej. W szczególności nie były zawierane umowy w zakresie dostawy mediów( wody i odbioru ścieków, odpadów); E.P. posiada nadto stałe zameldowanie w S.W. Tam też koncentrują się jej interesy życiowe i skupia się jej centrum bytowe. Oświadczenia osób stwierdzających fakt zamieszkiwania strony w zniszczonym aktualnie budynku, dołączone do pisma pełnomocniczki strony odwołującej się nie mają mieć mocy dowodowej, gdyż nie zostały złożone przed uprawnionym do ich odebrania organem po pouczeniu o odpowiedzialności karnej. Ponadto wniosek o pomoc wpłynął dopiero w 2011 r., co w przypadku osób pozbawionych mieszkania byłoby działaniem o wiele spóźnionym, w stosunku do zdarzenia, które zniszczyło dom (maj-czerwiec 2010 r.). Udzielenie pomocy na odbudowę (remont) zniszczonego domu nie spełniałoby funkcji świadczeń z pomocy społecznej określonej w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 i 3 Ups. Rolą pomocy społecznej nie jest wypłata odszkodowań za uszczerbek poniesiony we własnym majątku, ale pomoc w przezwyciężeniu trudnych sytuacji życiowych, w tym sytuacji związanych z utratą mieszkania wskutek zdarzenia losowego, jakich samodzielnie zainteresowany nie jest w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Takie zasoby i możliwości mieszkaniowe E.P. posiada, gdyż dysponuje nieruchomością, dzięki której może samodzielnie zaspokajać własne potrzeby mieszkaniowe. Z decyzją nie zgodziła się E.P., działająca przez swego pełnomocnika – matkę, D.P., składając od niej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W skardze stwierdziła, że decyzja Kolegium narusza art. 39 ust. 1 i art. 40 ust. 1 i 2 Ups, a także art. 7, art. 8 i art. 107 § 1 k.p.a. Ustalenia faktyczne organów mają być nieprawidłowe. W mieszkaniu w S.W. zamieszkuje jej córka (wraz z rodziną), zaś ona sama mieszka w T. Oświadczenia świadków, widujących ją na nieruchomości w T. mają być wiarygodne. Dostatecznie dowodzą, że prowadzi ona gospodarstwo domowe pod adresem T., ul. B. [x]. Kuchnia w domu w T. jest należycie wyposażona, znajduje się tam również łóżko oraz sprawna instalacja elektryczna. Małe zużycie energii świadczyć ma tylko o jej oszczędności, a nie o niezamieszkiwaniu. Ponadto, w prowadzonej wcześniej sprawie ([...]), podobny materiał dowodowy był dostateczny do tego, aby przyjąć, że zasługuje ona na pomoc społeczną. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. SKO w [...], w odpowiedzi na skargę, wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym złożonym do tut. Sądu 10 listopada 2011 r. pełnomocnik skarżącej negatywnie ocenia działania pracowników opieki społecznej, przytoczyła przebieg innego postępowania, które zakończyło się decyzją SKO w [...] przyznającą skarżącej zasiłek celowy w kwocie 1000 zł. Pełnomocniczka skarżącej opisuje także sytuację związaną z wykupem mieszkania w S.W., a także sytuację rodzinną skarżącej. D.P. podaje w nim, że córka po powodzi wyjechała do brata do W., a ona sama musi "doprowadzić sprawę do końca i znaleźć sprawiedliwość". Podaje przykłady innych osób, które uzyskały pomoc finansową w związku z powodzią i jej skutkami, w konkluzji wskazała, iż oczekuje sprawiedliwego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W ocenie Sądu skarga nie jest uzasadniona, albowiem nie dowodzi tego typu naruszeń prawa, które uzasadniałyby wzruszenie zaskarżonej decyzji. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji stanowiły przepisy ustawy o pomocy społecznej (Ups). Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 Ups); pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 Ups). W myśl art. 3 ust. 3 Ups "Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy", zaś ust. 4 cyt. przepisu stanowi, że "Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej". Zgodnie z art. 7 Ups pomocy społecznej udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu: zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej (pkt 14); klęski żywiołowej lub ekologicznej (pkt 15). W sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a., jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 14 Ups). Pomoc społeczna polega w szczególności na: 1) przyznawaniu i wypłacaniu przewidzianych ustawą świadczeń (art. 15 pkt 1 Ups); świadczeniami z pomocy społecznej są m.in. świadczenia pieniężne, wśród nich zasiłek celowy (art. 36 pkt 1 lit. c Ups). Zasiłek taki może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej (art. 39 ust. 1 Ups), zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2 Ups). Decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego (art. 106 ust. 4 Ups). Przywołany przez orzekające w sprawie organy art. 40 Ups stanowi, że: "1. Zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego; 2. Zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej; 3. Zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi". W literaturze wskazuje się, że art. 40 cyt. ustawy normuje szczególne zasady przyznania zasiłku celowego. Zasiłek ten, w wyjątkowych przypadkach, mogą otrzymać osoby lub rodziny przekraczające wymienione w ustawie kryteria dochodowe, jeśli poniosły one stratę w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Świadczenie to jest niezależne od dochodów poszkodowanych osób i rodzin i może być przyznane bezzwrotnie. Ocenę okoliczności uzasadniających przyznanie świadczenia, jak i samo jego przyznanie, a także określenie kwoty zasiłku oraz zastrzeżenie jego zwrotu (częściowego lub całkowitego) pozostawiono swobodnej ocenie organu (por. I. Sierpowska, [w:] I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, ABC, 2009, wyd. II). Z przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego, jak również z zalegającej w aktach dokumentacji wynika, że przed powodzią w maju 2010 r. skarżąca zamieszkiwała w swoim lokalu mieszkaniu własnościowym w S.W., gdzie była na stałe zameldowana, czasowo zameldowała się w T. od dnia 4 maja 2011 r. Podczas rozprawy przed Sądem E.P. wyjaśniała, że w T. zamieszkiwała od dzieciństwa, zaś zameldowanie w S.W. spowodowane było tym, że lokal ten, jako tzw. zakładowy należący uprzednio do jej ojca, został przez nią wykupiony na własność. Brak zużycia energii elektrycznej w budynku przy ul. B. [x] skarżąca tłumaczy tym, że posiłki przygotowywała, w zależności od dnia także u swojej matki, która z kolei zamieszkuje u jej brata. E.P. wyjaśniła ponadto, że jej dom był ubezpieczony, z tytułu ubezpieczenia uzyskała odszkodowanie w kwocie 48 000 zł. W ocenie Sądu decyzja o odmowie przyznania skarżącej zasiłku z tytułu powodzi w 2010 r. utrzymana w mocy decyzją organu II instancji, jako wydana w granicach tzw. uznania administracyjnego, nie dowodzi naruszeń prawa. Zebrane w sprawie dowody wskazują, że skarżąca swoje centrum życiowe, wbrew jej twierdzeniom oraz dołączonym do odwołania i skargi oświadczeniom adresowanym do jej pełnomocniczki, matki, D.P, koncentrowała w swoim mieszkaniu w S.W. Mieszkanie to, o pow. 63 m², składające się z 4 izb mieszkalnych, zajmuje wraz ze swą córką i zięciem. Wedle oświadczeń skarżącej prowadzi jednak wspólne gospodarstwo domowe ze swoją matką, jest na jej utrzymaniu, sama wyjeżdża okresowo do pracy do W., a jej córka z zięciem pracują w A. Jak wynikać ma z wywiadu środowiskowego pracownika socjalnego, dom przy ul. B. [x] nie był od lat używany, zaś faktu tego, nie chcąc popaść w konflikt ze stroną i jej pełnomocniczką, nie chciał potwierdzić nikt z sąsiadów. W ocenie Sądu ocena stanu faktycznego sprawy, z punktu widzenia podstaw materialnoprawnych jej rozstrzygnięcia nie wykazuje, aby była dowolną. Bezsporne jest, że w chwili wystąpienia powodzi skarżąca zamieszkiwała w S.W., nie zaś w T. Tam zaspokajała swe potrzeby mieszkaniowe, tam jest zameldowana nadal na stałe. W innym przypadku należałoby przyjąć, iż mielibyśmy do czynienia z fikcją meldunkową. Niewątpliwie sytuacja finansowa i życiowa skarżącej jest trudna, trzeba jednak wziąć pod uwagę i to, że zasiłek celowy przyznany na podstawie art. 40 ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel – stratę, która musi być szczegółowo wykazana przez wnioskodawcę (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2005 r., I SA/Wa 1298/04, LEX nr 191791), nadto kontrola uznaniowych decyzji administracyjnych wydawanych z zakresu pomocy społecznej nie może sięgać do okoliczności zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2010 r., I OSK 116/10, LEX nr 594935). Poniesionej straty nie kwestionowały orzekające w sprawie organy, jednak przy dokonywaniu kontroli legalności decyzji odmawiającej przyznania zasiłku celowego z tytułu wystąpienia klęski żywiołowej należy wziąć pod uwagę, że skarżąca, jak sama przyznała, uzyskała odszkodowanie z tytułu zawartej umowy ubezpieczenia. Te kwotę może wszak wykorzystać na odtworzenie swego budynku mieszkalnego. Przywoływanie w skardze sytuacji innych osób poszkodowanych w powodzi, kierowanie zastrzeżeń co do prawidłowości przyznawania pomocy innym osobom, dla niniejszego postępowania nie miało żadnego znaczenia. Każda sprawa ma indywidualny charakter, Sąd nie może kontrolować innych rozstrzygnięć, skoro jest związany granicami tylko danej sprawy. O ile pełnomocniczka skarżącej posiada dane pozwalające stwierdzić, że przy przyznawaniu świadczeń z tytułu pomocy społecznej doszło do naruszeń prawa może o tych naruszeniach zawiadomić właściwe organy. Ponadto zauważyć należy, że decyzją SKO w [...] z 17 grudnia 2010 r. ([...]) przyznano E.P.k zasiłek celowy w kwocie 1000 zł w związku z powodzią w maju i czerwcu 2010 r. Z tych względów skargę oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa.