II SA/Rz 99/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Mazur-Selwa Sędziowie: Sędzia NSA Stanisław Śliwa (spr.) Asesor WSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2022 roku w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. G. na uchwałę Rady Miejskiej w Głogowie Małopolskim z dnia 30 grudnia 2019 r. nr XIX/270/2019 w przedmiocie zmiany granic sołectw Pogwizdów Nowy i Rudna Mała - postanawia - I. odrzucić skargę, II. zwrócić skarżącemu S. G. kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Uchwalą z 30 grudnia 2019 r. Nr XIX/270/2019 Rada Miejska w Głogowie Małopolskim, na podstawie art. 5 ust. 2, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 2 pkt 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.), zwanej w dalszej części "u.s.g.", w § 1 ust. 1 zmieniła granice sołectwa Pogwizdów Nowy w Gminie Głogów Małopolski poprzez odłączenie części obszaru tego Sołectwa i włączenie do sołectwa Rudna Mała. W ust. 2 tego paragrafu wskazano, że przebieg granic sołectwa Pogwizdów Nowy w Gminie Głogów Małopolski przedstawiono na mapie, która stanowi załącznik nr 1 do niniejszej uchwały. Z kolei, zgodnie z § 2 ust. 1 uchwały, zmienia się granice sołectwa Rudna Mała w Gminie Głogów Małopolski poprzez przyłączenie do obszaru tego Sołectwa części obszaru sołectwa Pogwizdów Nowy. W ust. 2 tego paragrafu wskazano, że przebieg granic sołectwa Rudna Mała w Gminie Głogów Małopolski przedstawiono na mapie, która stanowi załącznik nr 2 do niniejszej uchwały. Wedle § 3 uchwały, obszar i przebieg granic terenów sołectw Pogwizdów Nowy i Rudna Mała w Gminie Głogów Małopolski przedstawiono na mapie, która stanowi załącznik nr 3 do niniejszej uchwały. Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Głogowa Małopolskiego (§ 4). Natomiast w § 5 uchwały podano, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego. W uzasadnieniu uchwały podano, że jej podjęcie wynika z konieczności ponownego uregulowania południowych granic sołectw w związku z planowaną zmianą granic administracyjnych miasta Głogowa Małopolskiego oraz zmianą granic administracyjnych miasta Rzeszów. Przedmiotowa zmiana umożliwi Gminie w przyszłości efektywną realizację polityki zrównoważonego rozwoju na całym jej obszarze oraz skuteczne pozyskiwanie środków zewnętrznych na zamierzenia inwestycyjne realizowane na terenie sołectw. Wskazano też, że podczas przeprowadzonych konsultacji ok. 15% uprawnionych do udziału w konsultacjach osób stale zamieszkałych na terenie sołectw Pogwizdów Nowy i Rudna Mała wypowiedziało się negatywnie w sprawie proponowanych zmian granic administracyjnych sołectw. W skardze na powyższą uchwałę S. K., E. G., S. G. i W. S. zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 2 w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez: a) niewystarczające uzasadnienie uchwały przejawiające się: - w braku wskazania, z jakich przyczyn negatywne stanowisko 15% mieszkańców obu sołectw nie zostało w ogóle wzięte pod uwagę; - w braku wyjaśnienia, w jaki sposób dokonana zmiana granic sołectw umożliwi gminie w przyszłości efektywną realizację polityki zrównoważonego rozwoju oraz skuteczne pozyskiwanie środków zewnętrznych na zamierzenia inwestycyjne realizowane na terenie sołectw; b) podjęcie uchwały, której załącznik jest całkowicie nieczytelny, co prowadzi do tego, że część mieszkańców sołectwa Pogwizdów Nowy nie wie, czy po jej uchwaleniu są mieszkańcami sołectwa Pogwizdów Nowy, czy też sołectwa Rudna Mała; c) podjęcie uchwały w sprawie zmiany granic sołectw zanim te granice zostały ustalone w wyniku pomiarów geodezyjnych; d) niewyłożenie projektu uchwały ze szczegółowym przebiegiem nowych granic sołectw przed jego uchwaleniem w ramach konsultacji z mieszkańcami sołectw; 2) art. 5 ust. 2 u.s.g. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy przedmiotem uchwały jest zmiana granic dwóch sołectw, a nie tworzenie nowych sołectw; 3) art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. w związku z § 10 ust. 14 załącznika do uchwały nr LXVII/637/2018 Rady Miejskiej z 18 października 2018 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Głogów Małopolski poprzez jego niezastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do tego, że nowy obszar i przebieg granic terenów sołectw stanowiący akt prawa miejscowego nie uwzględnia naturalnych uwarunkowań przestrzennych, komunikacyjnych ani więzi społecznych przez to, że: - urząd pocztowy dla mieszkańców sołectwa Pogwizdów Nowy - po zmianie jego granic - będzie znajdował się w miejscowości Mrowla, tj. w odległości około 10 km od tego sołectwa, podczas gdy dotychczasowy urząd pocztowy znajduje się w Zaczerniu, tj. ok. 2 km od Pogwizdowa Nowego; - północną granicę Pogwizdowa Nowego, graniczącego z sołectwem Rudna Mała od co najmniej kilkudziesięciu lat wyznacza naturalna granica w postaci rzeki Czarna; - więzi społeczne mieszkańców sołectwa Pogwizdów Nowy sprzeciwiają się włączaniu części tego sołectwa do sołectwa Rudna Mała; - planowana zmiana granic administracyjnych miasta Rzeszowa nie może stanowić uzasadnienia do zmiany granic sołectw i uzasadnienia do uchwały. Mając powyższe zarzuty na względzie skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały, ewentualnie o stwierdzenie jej niezgodności z prawem oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wskazali, że gdyby okazało się, że zaskarżona uchwała jest wadliwa, to również ta część Pogwizdowa Nowego, w której mieszkają, znajdzie się w granicach administracyjnych Rzeszowa, co ma bezpośredni wpływ na ich prawa i obowiązki. Ponadto, jako mieszkańcy sołectwa Rudna Mała utracą prawo do decydowania w ramach zebrania wiejskiego o przeznaczeniu funduszu sołeckiego sołectwa Pogwizdów Nowy oraz zmuszeni będą do korzystania z innej placówki pocztowej, mimo że obecna placówka pocztowa znajduje się w bliskiej odległości. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy Głogów Małopolski wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie tego organu, żaden z przedstawionych przez skarżących argumentów nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu stanowiącego gminy może być bowiem nie jakiekolwiek, ale istotne naruszenie prawa. Zdaniem Burmistrza, skarżący nie wykazali interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały w rozumieniu art. 101 § 1 u.s.g. Podniesiony argument dotyczący lokalizacji urzędu pocztowego dla mieszkańców sołectwa Rudna Mała przesądza jedynie o ich interesie faktycznym. Nie uzasadnia również interesu prawnego skarżących wpływ zaskarżonej uchwały na prawo decydowania w ramach zebrania wiejskiego o przeznaczeniu funduszu sołeckiego sołectwa Pogwizdów Nowy. Stając się mieszkańcami sołectwa Rudna Mała, skarżący zyskali bowiem analogiczne uprawnienie w ramach zebrania wiejskiego tego sołectwa. Również argument dotyczący tego, że treść zaskarżonej uchwały ma wpływ na to, czy skarżący znajdą się w granicach administracyjnych Rzeszowa czy nie, nie uzasadnia na chwilę obecną ich interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały. Procedura zmiany granic Miasta Rzeszowa została dopiero zainicjowana i nie można przesądzać, czy zakończy się uwzględnieniem wniosku władz Rzeszowa o zmianę granic poprzez przyłączenie sołectwa Pogwizdów Nowy. Burmistrz wskazał, że Rada Miejska nie miała obowiązku szczegółowo uzasadniać, dlaczego stanowisko 15% mieszkańców sołectwa przeciwnych zmianie granic nie zostało uwzględnione. Wynik konsultacji pokazał, iż przeciwko zmianie granic opowiedziała się mniejszość uprawnionych, a po drugie, nie był on dla Rady wiążący. Burmistrz zauważył, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wyraźnie wskazano, iż dokonywana zmiana umożliwi gminie w przyszłości efektywną realizację polityki zrównoważonego rozwoju oraz skuteczne pozyskiwanie środków zewnętrznych. W ten sposób wskazano motywy i powody, które między innymi legły u podstaw decyzji o zmianie granic sołectw. Nie było konieczności szczegółowego opisywania w uzasadnieniu uchwały mechanizmów, w wyniku których cele te zostaną osiągnięte, chociażby ze względu na ich prognozowany charakter. Burmistrz podkreślił też, że na etapie konsultacji zmiany granic mieszkańcy nie wskazywali na kłopoty z odczytywaniem treści załącznika i ustaleniem, którego sołectwa będą mieszkańcami po uchwaleniu uchwały. Niezrozumiały jest również zarzut niewyłożenia projektu uchwały ze szczegółowym przebiegiem granic przed jego uchwaleniem w ramach konsultacji. Zgodnie z dyspozycją § 2 uchwały RM z 30 października 2019 r. nr XVI/207/2019 w sprawie przystąpienia do procedury zmiany granic sołectw Pogwizdów Nowy i Rudna Mała oraz określenia zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami, projekt zmiany granic był udostępniony mieszkańcom, którzy mogli wnosić zastrzeżenia, uwagi, opinie i wnioski do proponowanej zmiany - poprzez jego ogłoszenie i wyłożenie na okres 14 dni zarówno na stronie internetowej BIP w formie elektronicznej, jak również w Kancelarii Ogólnej UM w Głogowie Małopolskim, w formie papierowej. Zdaniem Burmistrza, zarzucając podjęcie zaskarżonej uchwały przed dokonaniem pomiarów geodezyjnych skarżący nie wskazali żadnego przepisu prawa, z którego obowiązek dokonania takich pomiarów przed podjęciem uchwały miałby wynikać. Za chybiony uznać należy także zarzut nieprawidłowego zastosowania w zaskarżonej uchwale art. 5 ust. 2 u.s.g., gdyż przepis ten daje uprawnienie radzie do tworzenia jednostek pomocniczych, co w naturalnej konsekwencji obejmuje określenie przebiegu granic tych jednostek, jest również podstawą działania organu w zakresie zmiany granic jednostek. Nietrafny jest też zarzut naruszenia art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. w zw. z § 10 ust. 14 Statutu. Cytowany zapis stanowi, że projekt granic jednostki pomocniczej sporządza Burmistrz, zaś przebieg granic powinien uwzględniać naturalne uwarunkowania przestrzenne, komunikacyjne oraz więzi społeczne. Zapis ten jest wskazaniem dla podmiotu sporządzającego projekt granic, jakimi kryteriami powinien się kierować w tym zakresie, które Burmistrz Głogowa Małopolskiego uwzględnił przy sporządzaniu projektu zmiany granic sołectw. Postanowieniem z 30 kwietnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę S. K., E. G. i W. S., natomiast wyrokiem z dnia 9 września 2020 r. - na skutek skargi S. G. - stwierdził nieważność skarżonej uchwały. W pierwszej kolejności Sąd, odnosząc się do wniosku organu o odrzucenie skargi wskazał, że skarżący jako mieszkaniec i właściciel położonej na terenie Gminy Głogów Małopolski nieruchomości, która w wyniku dokonanej zaskarżoną uchwałą zmiany granic została wyłączona z sołectwa Pogwizdów Nowy i włączona do obszaru sołectwa Rudna Mała, ma prawo kwestionować dotyczące wewnętrznego ustroju Gminy postanowienia tej uchwały jako kształtujące w sposób wiążący jej podział administracyjny, przesądzający w konsekwencji o przynależności nieruchomości do jej konkretnych jednostek pomocniczych i przekładający się wprost na funkcjonowanie ich i mieszkańców. Zmiana zatem granic jednostek, w których położona jest nieruchomość skarżącego bezpośrednio kształtuje jego sytuację prawną, przesądzając o naruszeniu interesu prawnego. W związku z tym skarżącemu przysługuje legitymacja prawna do domagania się zbadania legalności przedmiotowej uchwały. Następnie, przechodząc do meritum sprawy Sąd wskazał, że została ona podjęta z naruszeniem prawa uzasadniającym uwzględnienie skargi, po części z przyczyn w niej podniesionych. Za zasadniczą przyczynę Sąd uznał brak należytej identyfikacji przedmiotu zaskarżonej uchwały (oznaczenia obszaru sołectw podlegających odłączeniu – przyłączeniu) oraz brak wyrażenia w uzasadnieniu uchwały motywów jej podjęcia. Na skutek skargi kasacyjnej Gminy Głogów Małopolski, Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 17 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4476/21, uchylił kwestionowany wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 września 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Zdaniem NSA, zasadnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez uznanie, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Głogowie Małopolskim narusza interes prawny skarżącego. Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił bowiem, na czym polegało to naruszenie jako wynikające z samego faktu zmiany położenia jego nieruchomości. Takiej okoliczności nie podnosił sam skarżący w skardze i nie wywodził naruszenia swojego interesu prawnego ze zmiany położenia swojej nieruchomości następującej w wyniku zmiany granic sołectw. Także Sąd pierwszej instancji nie wskazał, aby uprawnienia skarżącego do nieruchomości (należy domyślać się, że wynikających z prawa własności) uległy jakiejkolwiek zmianie w wyniku zmiany granic sołectw. Z akt sprawy nie wynika również, aby nieruchomość, na którą powołuje się Sąd pierwszej instancji stanowiła mienie gminne w rozumieniu art. 48 ust. 3 u.s.g., co mogłoby w określonych okolicznościach uzasadniać przyznanie członkowi społeczności lokalnej legitymacji skargowej opartej o art. 101 ust. 1 u.s.g. Tymczasem, legitymacja skargowa wynikająca z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie przysługuje z tytułu samej przynależności do wspólnoty samorządowej, gdyż skarga nie ma charakteru actio popularis. Skarżący zaś, oprócz wskazania niezgodności z prawem uchwały lub zarządzenia organu gminy, winien wykazać naruszenie przez uchwałę lub zarządzenie konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, wynikającego z regulacji materialnoprawnej. WSA w Rzeszowie w sposób zbyt ogólny, a przez to nieprawidłowo, wykazał istnienie po stronie skarżącego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, uzasadniającego istnienie legitymacji procesowej do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. W ponownym postępowaniu winien więc ocenić, czy i w jakim zakresie podjęta uchwała narusza interes prawny skarżącego i na czym polega owo naruszenie. Dopiero w wyniku dokonania prawidłowego zbadania legitymacji procesowej skarżącego, można będzie dokonać merytorycznej oceny podjętej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej "P.p.s.a.", przedmiotem skargi mogą być akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Ich kontrolę sąd sprawuje pod kątem zgodności z prawem, o czym przesądza brzmienie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137). Jeśli sąd uwzględni skargę, to na mocy art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Zanim jednak sąd przejdzie do merytorycznej kontroli aktu prawa miejscowego winien w pierwszej kolejności sprawdzić jej dopuszczalność w świetle art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. Pierwszy z powołanych przepisów stanowi, że sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Z kolei wedle drugiego unormowania, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wskazany art. 101 ust. 1 u.s.g. reguluje legitymację skargową inaczej niż art. 50 P.p.s.a., który to przepis uprawnia do wniesienia skargi każdego, kto ma w tym interes prawny. Wymaga mianowicie, by interes prawny bądź uprawnienie zostały naruszone kwestionowaną uchwałą. Dopiero więc ustalenie przez sąd administracyjny, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi, czyli do badania, czy do naruszenia tego doszło jednocześnie z istotnym naruszeniem prawa. W licznym orzecznictwie sądowym zapadłym na gruncie art. 101 ust. 1 u.s.g. przyjmuje się, że naruszenie interesu następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Interes prawny jest kategorią prawnomaterialną, która obejmuje uprawnienia i obowiązki oparte na prawie. Winien on być własny, indywidualny, realny, konkretny i aktualny. Skarga wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, bowiem podstawą zaskarżenia jest zarówno niezgodność uchwały (zarządzenia) z prawem, jak i równoczesne naruszenie przez ten akt konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień osoby fizycznej bądź osoby prawnej. W orzecznictwie sądowym podkreśla się też, że to skarżący musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi on udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Na wszystkie powyższe kwestie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4476/21 uchylił wyrok tut. Sądu z dnia 9 września 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd drugiej instancji podniósł, że WSA przyjął, iż zmiana przynależności nieruchomości do określonego sołectwa bezpośrednio kształtuje sytuację prawną skarżącego i przesądza o naruszeniu jego interesu prawnego. NSA zauważył jednak, że Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił, na czym polegało to naruszenie jako wynikające z samego faktu zmiany położenia jego nieruchomości. W zaleceniach co do dalszego postępowania NSA podniósł, że WSA winien ocenić, czy i w jakim zakresie podjęta uchwała narusza interes prawny skarżącego i na czym polega to naruszenie. Dopiero w wyniku dokonania prawidłowego zbadania legitymacji procesowej skarżącego można będzie dokonać merytorycznej oceny podjętej uchwały. Wobec powyższego, Sąd - celem zastosowania się do wytycznych NSA - wezwał skarżącego do wykazania, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., a jeśli tak, to na czym polega to naruszenie. W odpowiedzi na to wezwanie skarżący podniósł, że wywodzi swój interes prawny z przynależności do jednostki pomocniczej gminy - sołectwa, powołując się w tym zakresie na wyrok tut. Sądu, jak też na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego inny niż zapadły w sprawie niniejszej. Biorąc pod uwagę wskazania NSA zawarte w wyroku z dnia 17 listopada 2021r., jak też odpowiedź udzieloną przez skarżącego należy uznać, że nie wykazał on w żaden sposób naruszenia jego interesu prawnego przez kwestionowaną przez niego uchwałę. Naruszenia tego interesu prawnego nie dopatruje się również Sąd działając z urzędu. Skarżący nie podał bowiem żadnego przepisu prawa materialnego, z którego wynikałoby jakieś jego uprawnienie, czy obowiązek, a które na skutek przedmiotowej uchwały zostało naruszone. Nadesłał natomiast odpis zwykły księgi wieczystej, z którego wynika, że nie jest on nawet właścicielem działki nr [...] położonej w Pogwizdowie, bowiem właścicielką tą jest jego żona. Wskazał tylko na fakt swojej przynależności do sołectwa, który w jego ocenie uzasadnia wystąpienie z niniejszą skargą. Należy podnieść, że to jest jednak niewystarczające dla wykazania legitymacji skargowej, a to wobec jednoznacznych stwierdzeń Sądu drugiej instancji przedstawionych w powołanym wyroku z dnia 17 listopada 2021 r., które w myśl art. 190 P.p.s.a. są wiążące dla tut. Sądu, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania. W takiej sytuacji skarga S. G. podlegała odrzuceniu, o czym orzeczono na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a.