III OSK 4476/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Głogów Małopolski od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 września 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 306/20 w sprawie ze skargi S. G. na uchwałę Rady Miejskiej w Głogowie Małopolskim z dnia 30 grudnia 2019 r. nr XIX/270/2019 w przedmiocie zmiany granic sołectw Pogwizdów Nowy i Rudna Mała I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, II. zasądza od S. G. na rzecz Gminy Głogów Małopolski kwotę 510 (pięćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 września 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 306/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględnił skargę S. G. i stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Głogowie Małopolskim z dnia 30 grudnia 2019 r. nr XIX/270/2019 w przedmiocie zmiany granic sołectw Pogwizdów Nowy i Rudna Mała (punkt 1) oraz zasądził od Rady Miejskiej w Głogowie Małopolskim na rzecz skarżącego S. G. zwrot kosztów postępowania sądowego (punkt 2). W uzasadnieniu powyższego orzeczenia Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa polegającym na braku należytej identyfikacji przedmiotu zaskarżonej uchwały (oznaczenia obszaru sołectw podlegających odłączeniu – przyłączeniu) oraz wyrażonych w uzasadnieniu uchwały motywach jej podjęcia (w rzeczywistości ich braku). Podniesiono, że ani z treści uchwały (w tym załączników graficznych), ani z jej uzasadnienia, ani z przekazanych do Sądu akt sprawy nie wynika, jakiego terenu – odłączanego od sołectwa Pogwizdów Nowy i przyłączanego do sołectwa Rudna Mała – dotyczą wprowadzane zaskarżoną uchwałą zmiany terytorialne. Obszar ten w uchwale nie został w żaden sposób oznaczony, np. co do opisu przebiegu nowej granicy, wielkości powierzchni czy wskazania numerów działek, co wobec jednoczesnego braku oznaczenia dotychczasowych granic sołectw nastręcza problemy z identyfikacją przedmiotu uchwały, czyniąc zasadnymi zarzuty dotyczące braku szczegółowego oznaczenia nowych granic tych jednostek. Zdaniem Sądu lakoniczność uzasadnienia uchwały nie pozwala na poznanie rzeczywistych przyczyn, jakimi kierowała się Rada Miejska przy dokonywaniu zmian granic sołectw Pogwizdów Nowy i Rudna Mała. Planowana zmiana granic administracyjnych miasta Rzeszowa (Gminy sąsiedniej względem Gminy Głogów Małopolski) nie powinna stanowić uzasadnienia dla podjęcia zaskarżonej uchwały, a ewentualna korekta do zmiany granic wskazanych sołectw jako punkt odniesienia powinna traktować aktualny w dacie podejmowania uchwały obszar Gminy, której organy podejmują działania zmierzające do zmian granic jej jednostek pomocniczych. Bardzo ogólnikowe, a przez to pozbawione merytorycznego aspektu jest stwierdzenie, że zmiana granic sołectw umożliwi w przyszłości Gminie Głogów Małopolski efektywną realizację polityki zrównoważonego rozwoju na całym jej obszarze oraz skuteczne pozyskiwanie środków zewnętrznych na realizowane na terenie sołectw zamierzenia inwestycyjne. W ocenie Sądu argumentacja ta nie została w żaden sposób szerzej wyjaśniona czy uprawdopodobniona. Nie odnosi się do niej przekazana do Sądu dokumentacja, co uwiarygodnia twierdzenia strony skarżącej, że przy podejmowaniu uchwały faktycznie nie uwzględniono naturalnych uwarunkowań przestrzennych, komunikacyjnych oraz więzi społecznych, mimo że aspekty te powinny zostać wzięte pod uwagę i uwzględnione przy sporządzaniu projektu granic jednostki pomocniczej (§ 10 pkt 14 Statutu Gminy Głogów Małopolski), a tym samym obligatoryjnie powinno dać się im wyraz w uzasadnieniu uchwały. Jest to tym bardziej istotne, że ściśle wiąże się z wyartykułowanymi w skardze zarzutami dotyczącymi nieczytelności załączników do zaskarżonej uchwały, w szczególności obrazujących przebieg nowych granic sołectwa Pogwizdów Nowy i Rudna Mała - odpowiednio załącznik nr 1 i 2 (załącznik nr 3 przedstawia obszar i przebieg granic tych sołectw w odniesieniu do całego terenu Gminy Głogów Małopolski). Powyższe naruszenia, zdaniem Sądu, przełożyły się na zasadność wniesionej skargi i konieczność wyeliminowania w całości z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały w drodze stwierdzenia jej nieważności, jako niepoddającej się normatywnej kontroli z punktu widzenia jej legalności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Głogów Małopolski, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. naruszenie prawa materialnego: 1) art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie przyznanego Gminie uprawnienia do stanowienia na swoim terenie aktów prawa miejscowego; 2) art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.s.g. poprzez uznanie, że uchwała Rady Miejskiej w Głogowie Małopolskim z dnia 30 grudnia 2019 r. nr XIX/270/2019 narusza interes prawny skarżącego S. G. oraz, że skarżący ten miał interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały; 3) art. 2 ust. 1 i ust. 3 i art. 5 ust. 1 u.s.g. poprzez naruszenie przyznanego prawem zakresu samodzielności gminy, a w szczególności prawa decydowania o kształcie i przebiegu granic jednostek pomocniczych; 4) art. 5 ust. 2 u.s.g. poprzez naruszenie przyznanej Radzie Miejskiej kompetencji do zmiany granic jednostki pomocniczej po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami; II. naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. poprzez nieodrzucenie skargi mimo braku naruszenia interesu prawnego i uprawnień skarżącego; 2) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zastosowanie niejasnych kryteriów oceny uzasadnienia zaskarżonej uchwały oraz niezasadne przyjęcie, że w sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Sprawa ta podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. przeprowadzenia rozprawy. Skarga kasacyjna jest zasadna. Zasadnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez uznanie, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Głogowie Małopolskim z dnia 30 grudnia 2019 r. nr XIX/270/2019 narusza interes prawny skarżącego. Jak bowiem wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał oceny spełnienia przesłanek z art. 101 ust. 1 u.s.g. i wskazał, że w tej sprawie indywidualny, konkretny i realny interes prawny skarżącego został naruszony a naruszenie to miało polegać na tym, że nieruchomość skarżącego została wyłączona z granic sołectwa Pogwizdów Nowy i włączona do sołectwa Rudna Mała. Zmiana przynależności nieruchomości do określonego sołectwa bezpośrednio, zdaniem Sądu pierwszej instancji, kształtuje jego sytuację prawną i przesądza o naruszeniu interesu prawnego. Skargę w tej sprawie wniesiono na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., a tym samym obowiązkiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego było ustalenie, czy zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a zaskarżonym aktem. Chroniony prawem interes, na którego naruszenie powołuje się skarżący, powinien być konkretny i realny, zaś związek między własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego, a zaskarżoną uchwałą musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożonych obowiązków (por. wyrok TK z 4 listopada 2003 r. sygn. SK 30/02, opubl. w OTK-A 2003/8/84; wyrok TK z 16 września 2008 r. sygn. SK 76/06, opubl. w OTK-A 2008/7/121; postanowienie NSA z 22 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 2638/16, opubl. w LEX nr 2170793; wyrok NSA z 29 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 1015/14, opubl. w LEX nr 2000000; wyrok NSA z 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1034/10, opubl. w LEX nr 737687). Innymi słowy za podstawę ustalenia istnienia legitymacji do wniesienia skargi w oparciu o naruszenie interesu prawnego uznaje się tylko taką sytuację, w której istnieje możliwość wykazania zindywidualizowanego i skonkretyzowanego interesu o charakterze osobistym, dotyczącego danej osoby w sposób bezpośredni, wynikającego ze ściśle określonej normy prawa materialnego, który został naruszony. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił, na czym polegało naruszenie interesu prawnego skarżącego wynikające z samego faktu zmiany położenia jego nieruchomości. Takiej okoliczności nie podnosił sam skarżący w skardze i nie wywodził naruszenia swojego interesu prawnego w zmianie położenia swojej nieruchomości następującej w wyniku zmiany granic sołectw. Także Sąd pierwszej instancji nie wskazał, aby uprawnienia skarżącego do nieruchomości (należy domyślać się, że wynikających z prawa własności) uległy jakiejkolwiek zmianie w wyniku zmiany granic sołectw. Z akt sprawy nie wynika również, aby nieruchomość na którą powołuje się Sąd pierwszej instancji stanowiła mienie gminne w rozumieniu art. 48 ust. 3 u.s.g. co mogłoby w określonych okolicznościach uzasadniać przyznanie członkowi społeczności lokalnej legitymacji skargowej opartej o art. 101 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok NSA z 20 października 2017 r. sygn. akt I OSK 1297/17, opubl. w LEX nr 2450737; wyrok NSA z 17 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1592/12, opubl. w LEX nr 2019467). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 16 września 2008 r. sygn. SK 76/06, opubl. w OTK-A 2008/7/121 wskazał, że legitymacja skargowa wynikająca z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie przysługuje z tytułu samej przynależności do wspólnoty samorządowej, gdyż skarga nie ma charakteru actio popularis, skarżący zaś, oprócz wskazania niezgodności z prawem uchwały lub zarządzenia organu gminy, winien wykazać naruszenie przez uchwałę lub zarządzenie konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, wynikającego z regulacji materialnoprawnej. Stanowisko takie dominuje w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z 11 października 2017 r. sygn. akt II GSK 577/17, opubl. w LEX nr 2394414; wyrok NSA z 28 lipca 2016 r. sygn. akt II FSK 1055/16, opubl. w LEX nr 2107221; wyrok NSA z 21 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1254/11, opubl. w LEX nr 1068977; wyrok NSA z 17 grudnia 2013 r. sygn. akt II GSK 1399/12, opubl. w LEX nr 1530329). W tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób zbyt ogólny, a przez to nieprawidłowo wykazał istnienie po stronie skarżącego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, uzasadniającego istnienie legitymacji procesowej do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Podniesione okoliczności uzasadniają stwierdzenie, że Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę zaskarżonej uchwały w sposób niepełny, a istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona, co nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnego na jej rozstrzygnięcie. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Sąd pierwszej instancji rozpoznając sprawę winien ocenić, czy i w jakim zakresie podjęta uchwała narusza interes prawny skarżącego i na czym polega owo naruszenie. Dopiero w wyniku dokonania prawidłowego zbadania legitymacji procesowej skarżącego, można będzie dokonać merytorycznej oceny podjętej uchwały. Wobec stwierdzonych braków w zakresie ustalenia legitymacji skargowej skarżącego merytoryczne odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej byłoby przedwczesne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej stronie, która wniosła tę skargę należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. W tej sprawie należało od S. G. zasądzić na rzecz Gminy Głogów Małopolski kwotę 510 złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Koszty te obejmują kwotę 150 złotych wynikającą z poniesionego przez stronę skarżąca kasacyjnie wpisu od skargi kasacyjnej oraz kwotę 360 złotych stanowiącą wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).