II GSK 1399/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędziowie NSA Tadeusz Cysek del WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. M. N. "S." od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2357/11 w sprawie ze skargi R. M. N. "S." na decyzję Rady Miasta Stołecznego W. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie opłat za usługi przewozowe środkami lokalnego transportu zbiorowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. M. N. "S." na rzecz Rady Miasta Stołecznego W. 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2357/11 oddalił skargę [...] (dalej: skarżący, Związek Zawodowy) na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie opłat za usługi przewozowe środkami lokalnego transportu zbiorowego w m.st. Warszawie, zmiany uchwały w sprawie ustalenia ulg za usługi przewozowe środkami lokalnego transportu zbiorowego w m.st. Warszawie oraz zmiany uchwały w sprawie regulaminu przewozu osób i bagażu środkami lokalnego transportu w m.st. Warszawie. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona uchwała została ogłoszona w dniu 10 czerwca 2011 r. i weszła w życie z dniem 16 sierpnia 2011 r., zgodnie z brzmieniem jej § 4. Zmieniał ten akt uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], nadając jej następujące brzmienie: "§1.1. Ustala się opłaty za usługi przewozowe środkami lokalnego transportu zbiorowego w m.st. Warszawie w wysokości określonej w Taryfie Przewozowej za usługi przewozowe środkami lokalnego transportu zbiorowego w m.st. Warszawie, zwanej dalej "Taryfą Przewozową". 2. Taryfa Przewozowa określająca wysokość opłat za usługi przewozowe środkami lokalnego transportu zbiorowego w m.st. Warszawie w okresie do dnia 31 grudnia 2012 roku stanowi załącznik nr 1 do uchwały. 3. Taryfa Przewozowa określająca wysokość opłat za usługi przewozowe środkami lokalnego transportu zbiorowego w m.st. Warszawie w okresie od dnia 1 stycznia 2013 roku do dnia 31 grudnia 2013 roku stanowi załącznik nr 2 do uchwały. 4. Taryfa Przewozowa określająca wysokość opłat za usługi przewozowe środkami lokalnego transportu zbiorowego w m.st. Warszawie w okresie od dnia 1 stycznia 2014 roku stanowi załącznik nr 3 do uchwały. 5. Do stref, o których mowa w Taryfie Przewozowej mają zastosowanie odpowiednie przepisy uchwały nr [...] Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia [...] stycznia 2011 r. w sprawie ustalenia granic strefy biletowej.". Skargę na powyższą uchwałę złożył [...] w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), dalej: "u.s.g.". Związek Zawodowy wskazał, że złożenie skargi poprzedzało bezskuteczne wezwanie Rady m.st. Warszawy z dnia 15 lipca 2011 r. o usunięcie naruszenia prawa. W uzasadnieniu skargi wskazano na interes prawny skarżącego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały związany z działalnością organizacji związkowej określaną w art. 6 i 4 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 z późn. zm. ), dalej: "u.z.z.". Podniesiono, że interes prawny w zaskarżeniu uchwały wynika również z treści § 6 pkt 1 i pkt 4 Statutu [...]. Dodatkowo Związek Zawodowy wskazywał na interes prawny w zaskarżeniu uchwały wynikający z treści § 6 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej po obszarze kraju (Dz. U. Nr 236, poz. 1990 z późn. zm.), dalej: "rozporządzenie". Skarżący podkreślił również, że Rada m.st. Warszawy nie zasięgając jego opinii co do projektu uchwały naruszyła art. 19 ust. 2 u.z.z. Podniósł, że do [...] wpłynęło w dniu 26 kwietnia 2011 r. zapytanie Zarządu Transportu Miejskiego w Warszawie odnośnie projektu uchwały, ale nie pochodziło ono od organu samorządu terytorialnego. Gdyby nawet przyjąć kompetencje tej jednostki w omawianej sprawie, to i tak Rada m.st. Warszawy nie zachowała 30 - dniowego terminy na zajęcie stanowiska przez skarżącego. Nie zapoznano się z pismem Przewodniczącego [...] wysłanym ostatniego dnia terminu, tj. 25 maja 2011 r. Nie udzielono też Związkowi Zawodowemu odpowiedzi o przyczynach nieuwzględnienia stanowiska. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że skarżący nie ma interesu prawnego, gdyż nie wykazał, aby którekolwiek uregulowanie wprowadzone uchwałą Nr [...] bezpośrednio wpływało na jego prawa i obowiązki. Treść normatywna zaskarżonej uchwały nie godziła bowiem bezpośrednio w sferę prawną skarżącego. Uregulowania uchwały nie dotyczyły bowiem bezpośrednio związków zawodowych ani ich władz, skierowane zostały natomiast do osób korzystających ze środków komunikacji miejskiej w m.st. Warszawie. Organ podniósł również, że zgodnie z art. 101 ust. 2a u.s.g. nie jest legitymowany do wniesienia skargi na uchwałę związek zawodowy, występujący w imieniu grupy pracowników. Dodał przy tym, że skarżący uzasadniając interes prawny do zaskarżenia uchwały Nr [...] w istocie powołał się nie na swój bezpośredni interes, a na interes reprezentowanej przez niego grupy pracowników. W ocenie organu nie można też było wywieść interesu prawnego do skarżenia omawianej uchwały w trybie art. 101 u.s.g. z powodu naruszenia art. 19 u.z.z. Ten ostatni jest bowiem przepisem o charakterze proceduralnym. Normy zawarte w art. 19 u.z.z. nie kreują po stronie związków zawodowych uprawnień o charakterze materialno prawnym; stwarzają natomiast uprawnienie uczestniczenia w czynnościach o charakterze proceduralnym. W ocenie organu nietrafny był również zarzut skarżącego dotyczący niedochowania trybu konsultacji ze zawiązkami zawodowymi projektu zaskarżonej uchwały. Sąd I instancji, oddalając skargę, w pierwszej kolejności odniósł się do zarzucanej przez organ bezprzedmiotowości postępowania ze względu na uchylenie zaskarżonego aktu kolejną uchwałą z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] obowiązującą od dnia 4 kwietnia 2012 r. Podniósł, że uchylenie tej uchwały po wniesieniu skargi do Sądu nie czyniło postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej: "p.p.s.a.". To, że uchwała ta przestała obowiązywać, została uchylona, nie oznaczało, że nie mogłaby być poddana kontroli Sądu. W przypadku uwzględnienia skargi Sąd orzekłby wówczas o stwierdzeniu nieważności tej uchwały. Oznaczałoby to, że uchwałę należałoby traktować tak, jakby nie była podjęta. Następnie Sąd I instancji wskazał, że skarżący przed wystąpieniem ze skargą spełnił warunek formalny -skierował wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w dniu 15 lipca 2011 r. do Rady m.st. Warszawy. Skarga została również prawidłowo podpisana przez dwie osoby spośród czterech wskazanych uchwałą nr 43/10 [...] z dnia 28 czerwca 2010 r., tj. przez Przewodniczącego – A. K. i Skarbnika – E.B. – W. i odpowiadała wymaganiom pisma procesowego. Odnosząc się do wezwania do usunięcia naruszenia prawa Sąd stwierdził, że jego złożenie w dniu 15 lipca 2011 r. powodowało, iż sześdziesięciodniowy termin do udzielenia odpowiedzi przez organ upływał 13 września 2011 r. Organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie. W wymienionej dacie została złożona przedmiotowa skarga. Zatem została ona wniesiona z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. Sąd oceniając posiadanie przez Związek Zawodowy legitymacji materialnej wskazał, że stosownie do art. 101 ust. 1 i ust. 2a u.s.g. skargę można wnieść w sytuacji naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego uchwałą lub zarządzeniem organu gminy. Skarga może być wniesiona w imieniu własnym lub w imieniu grupy mieszkańców, którzy na to wyrażą pisemną zgodę (pisemne umocowanie). Przepisy powyższe wprowadzają istotne ograniczenie legitymacji skargowej w stosunku do regulacji z art. 50 p.p.s.a. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie daje podstawy do zaskarżenia uchwały w interesie publicznym przez każdego. Zatem ograniczenie to odnosi się również do Związków Zawodowych. [...] wnosząc przedmiotową skargę powoływała się na cele statutowe (§ 6 pkt 1 i 4 Statutu), na cele ogólne związane z działalnością organizacji związkowej (art. 4 i 6 u.z.z.) oraz cele ogólne odnoszące się do wybranej grupy zawodowej – przedstawicieli sfery budżetowej, państwowej i samorządowej w ramach ich uprawnień do diety i związanych z tym zwrotem kosztów podróży (§ 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 19 grudnia 2002 r.). Wymienione cele stanowią o działaniach skarżącego nie z powodu naruszenia własnego interesu prawnego, ale w obronie interesu publicznego, a ten nie może być wyłączną przesłanką zaskarżania w oparciu o art. 101 ust. 1 u.s.g. W ocenie Sądu skarżący nie wykazał własnego interesu prawnego. Konstrukcja skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie dopuszcza skargi powszechnej. Skarga taka nie może być wnoszona w imieniu bliżej nieokreślonej grupy osób. Zatem skarżący nie miał legitymacji skargowej w przedmiotowej sprawie. Naruszenie art. 19 ust. 2 u.z.z. dotyczącego przedstawienia w odpowiednim trybie projektów aktów prawnych przez organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego nie stanowiło o naruszeniu interesu prawnego skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Zaskarżona uchwała nie odnosiła się do treści wymienionego przepisu art. 19 ust. 2 u.z.z. Zgodnie z art. 101 u.s.g. to treść zaskarżonego aktu ma naruszać interes prawny lub uprawnienie skarżącego, a nie sposób powzięcia tego aktu. Naruszenia dotyczące sposobu powzięcia aktu mogą i powinny być badane przez Sąd po wykazaniu przez skarżącego zaistnienia po jego stronie omawianej legitymacji materialnej. Uznając brak legitymacji skargowej skarżącego Sąd nie mógł rozpoznać merytorycznych zarzutów postawionych w skardze w niniejszej sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez: 1) naruszenie przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędna wykładnię polegającą na przyjęciu, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego, pomimo iż organ był zobowiązany do skonsultowania treści tej uchwały ze skarżącym oraz że do skarżącego skierowane są usługi komunikacji miejskiej m.st. Warszawy, 2) naruszenie przepisu art. 19 ust. 2 u.z.z. poprzez oddalenie skargi, pomimo iż zaskarżona uchwała została podjęta z rażącym naruszeniem prawa polegającym na: - przesłaniu projektu zaskarżonej uchwały do Zarządu [...] NSZZ przez niewłaściwą jednostkę; - podjęciu uchwały pomimo, iż termin na zajęcie stanowiska przez Związek Zawodowy jeszcze nie upłynął. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która - co należy podkreślić - w niniejszej sprawie nie zachodzi. W niniejszej sprawie skarżący podniósł zarzuty naruszenia prawa materialnego. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do zdefiniowania interesu prawnego według art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz oceny, czy skarżący posiadał interes prawny w rozumieniu powyższego przepisu, a którego naruszenie uzasadniałoby dokonanie przez sąd administracyjny kontroli legalności zaskarżonej uchwały. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że legitymowanym do wniesienia skargi jest każdy podmiot, który twierdzi, ze uchwała narusza jego prawnie chroniony interes prawny lub uprawnienie. Zatem, zarówno interes prawny winien istnieć w okresie poprzedzającym wniesienie skargi, jak i jego naruszenie powinno nastąpić przed wniesieniem skargi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2334/11 i z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 1183/11, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). Interes prawny musi być: normatywny, obiektywny, aktualny, niepochodny, osobisty, własny, indywidualny, realny i konkretny (tak NSA w wyroku w prawie II GSK 1183/13 i powołane w nim stanowisko doktryny oraz orzecznictwo). Taki sposób określania interesu prawnego, nie powoduje, że nawet, gdy ma szerszy charakter, to przestaje być interesem indywidualnym. Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt Sk 30/02, opubl. Dz. U. z 2003 r. Nr 194, poz. 1906, Lex nr 81789 i z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt Sk 76/06, opubl. Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1053, Lex nr 435785 stwierdził, że interes prawny z art. 101 ust. 1 u.s.g. może mieć charakter wyłącznie indywidualny, jak i szerszy charakter, tj. grupowy czy wręcz powszechny - wszystkich mieszkańców gminy. Uchwała organu gminy może bowiem naruszyć dwojakiego rodzaju interes prawny: interes podmiotu o charakterze indywidualnym oraz interes określonego podmiotu, także jako członka większej społeczności (mieszkańców), których interesy są identyczne. Jednakże przez interes powszechny wszystkich mieszkańców gminy rozumie identyczne interesy tych mieszkańców, wynikające z regulacji materialnoprawnej, a nie z samej przynależności do wspólnoty samorządowej. Legitymacja skargowa wywodzona z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie przysługuje więc z tytułu samej przynależności do wspólnoty samorządowej. Skarga na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis - podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (por. także wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1761/12, Lex nr 1311573). Przepis art. 101 ust. 2a u.s.g. dopuszcza możliwość wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie przez reprezentanta grupy mieszkańców gminy, tych którzy wyrażą na to pisemną zgodę. Konieczne jest jednak umocowanie od reprezentowanych mieszkańców gminy. Skarga taka nie staje się jednak skargą powszechną i nie jest możliwe wnoszenie jej w interesie publicznym, skoro przepis ten wyraźnie wskazuje, że chodzi o uchwały lub zarządzenia, o których mowa w ust. 1 art. 101 u.s.g. Nie można z interesem prawnym, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. utożsamiać zadań i kompetencji ustawowych oraz statutowych organizacji społecznych. Przyjmuje się w orzecznictwie, że ustawowe oraz statutowe zadania i kompetencje organizacji społecznych stanowią jedno z kryteriów warunkujących udział tej organizacji w postępowaniu toczącym się w sprawie dotyczącej interesu prawnego innych osób. Cele statutowe, choć są celami własnymi organizacji społecznej, to jednak są one ukierunkowane na ochronę wskazanych w nich interesów publicznych, a nie własnej sytuacji prawnej danej organizacji społecznej. Odnoszą się bowiem do relacji związku zawodowego z reprezentowanymi przez niego interesami pracowników (por. NSA w wyroku II OSK 2334/11 i II GSK 1183/11, Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 22 września 1999 r., sygn. akt I PKN 278/99, Lex nr 44929). Z tego względu, jak słusznie zauważył Sąd I instancji ani przepisy ustawy o związkach zawodowych, zwłaszcza art. 19 ust. 2, ani § 6 pkt 1 i 4 Statutu Związku Zawodowego w powiązaniu z § 6 ust. 1 rozporządzenia nie mogły zostać uznane za źródło własnego interesu prawnego skarżącego. Określono w nich bowiem zadania związków zawodowych w procesie stanowienia prawa bądź wobec wskazanych w nich interesów ludzi pracy. Nie odnosiły się zaś te uregulowania do własnych interesów skarżącego. Z kolei art. 19 u.z.z., określający prawo związków zawodowych do opiniowania założeń i projektów aktów prawnych, stanowi źródło interesu prawnego danej organizacji związkowej tylko w granicach naruszenia jej prawa do opiniowania danego projektu aktu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2597/10, Lex nr 1080247 i w sprawie II OSK 2334/11). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 29 listopada 2010r., sygn. akt I OPS 2/10, Lex nr 621106 zauważył, że "Mając na względzie szeroki zakres pojęcia aktów prawnych, przy ocenie, czy istnieje obowiązek przekazania określonej uchwały do zaopiniowania organizacji związkowej, w pierwszej kolejności należy zatem badać, czy jej przedmiot dotyczy spraw publicznych o istotnym znaczeniu społecznym i mieści się w zakresie działania związków zawodowych. Jeśli przedmiotem uchwały jest określone rozwiązanie organizacyjne o charakterze wewnętrznym, niemające związku z zadaniami związków zawodowych, to nie ma obowiązku poddawania go opiniowaniu, jeśli natomiast zamierzone zmiany organizacyjne miałyby związek z zadaniami związków zawodowych i wywoływały skutki zewnętrzne, to należy je poddawać opiniowaniu.". Zatem na mocy art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z. ustawodawca uczynił związki zawodowe podmiotem biorącym udział w procesie legislacyjnym w zakresie objętym ich zadaniami czyli mieszczącymi się w granicach interesu publicznego. W tej sytuacji naruszenie zasad sposobu i trybu uczestniczenia przez związki zawodowe w procesie podejmowania aktów prawnych przez organy samorządu terytorialnego nie może być podstawą skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. Z powyższych względów prawidłowo Sąd I instancji stwierdził, że nawet naruszenie art. 19 ust. 2 u.z.z. nie przesądzało o naruszeniu interesu prawnego skarżącego. Czym innym była natomiast kwestia uprawnienia Związku Zawodowego do opiniowania projektów uchwał w sprawie opłat za usługi przewozowe środkami lokalnego transportu zbiorowego. Sam organ w odpowiedzi na skargę do WSA w W. z dnia 13 października 2011 r. potwierdził kompetencję Związku Zawodowego do wyrażania opinii w przedmiocie objętym zaskarżoną uchwałą, choć na dalszym etapie postępowania próbował się z tego stanowiska wycofać. Zatem przyznał, że skarżący powinien uczestniczyć w procesie podejmowania uchwał o wspomnianym zakresie. Jednakże naruszenie przez organy samorządu terytorialnego zasad przewidzianych przez art. 19 u.z.z. podlegało ocenie, ale w innym trybie, aniżeli w oparciu o art. 101 ust. 1 u.s.g., co także potwierdzały przywołane w skardze kasacyjnej wyroki, albowiem skarżącym w tych sprawach była osoba fizyczna (wyrok WSA w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 167/11, posiadająca interes prawny) bądź organ nadzoru (wyroki WSA w Gorzowie Wlkp. w sprawie II SA/Go 204/2008 i WSA w Gliwicach IV SA/Gl 1141/2007), a nie związki zawodowe. W tym stanie rzeczy, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł na mocy art. 204 pkt 1 p.p.s.a.