II GSK 1183/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z.Z.P.C.K. w A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 lutego 2011 r. sygn. akt I SA/Bd 45/10 w sprawie ze skargi Z.Z.P.C.K. w A.K. na uchwałę Rady Miejskiej w Aleksandrowie Kujawskim z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie budżetu gminy na rok 2009 oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 16 lutego 2011 r., sygn. akt I SA/Bd 45/10, oddalił skargę Z.Z.P.M.C.K. w A.K. na uchwałę Rady Miejskiej w A.K. z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] , w przedmiocie budżetu gminy na 2009 r. Z.Z.P.M.C.K. w A.K. po uprzednim wezwaniu organu gminy do usunięcia naruszenia prawa wniósł na podstawie art. 101 ust. 1 i art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej: u.s.g.), skargę na uchwałę Rady Miejskiej w A.K. z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] , w sprawie budżetu na rok 2009 r., wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej ustalenia dotacji podmiotowej dla M.C.K. w A.K. W uzasadnieniu skargi skarżący w szczególności wskazał, że interes prawny, którego naruszenie uzasadnia merytoryczne rozpoznanie skargi przewidzianej przez art. 101 i 101a u.s.g. wywodzi z art. 1, 4, 8, 23 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.; dalej: u.z.z.); art. 12 i art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. Nr 114, poz. 493 ze zm.; dalej: u.d.k.) oraz art. 7 ust. 1 pkt 9 u.s.g. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w A.K. wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie – oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 16 lutego 2011 r., sygn. akt I SA/Bd 45/10, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżący nie wykazał, iż zaskarżona uchwała narusza jego prawnie chroniony interes lub uprawnienie, a zatem – że przysługuje mu legitymacja procesowa do złożenia skargi w niniejszej sprawie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego brak jest bezpośredniego wpływu zaskarżonej uchwały na prawa i obowiązki skarżącego, które wynikałyby z konkretnej normy prawnej. W tym zakresie Sąd I instancji przeanalizował poszczególne przepisy powołane przez skarżącego jako źródła jego interesu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w szczególności podkreślił, że zawarte w u.s.g. normy zadaniowe, które mówią o zaspokajaniu przez gminę zbiorowych potrzeb wspólnoty, nie są podstawą indywidualnych praw i żądań. W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że skarżący nie może wywodzić swojego interesu prawnego z art. 7 ani z art. 18 u.s.g. Do podobnego wniosku doprowadziła Sąd I instancji analiza art. 144 ust. 4 u.f.p. W tym zakresie zwrócił uwagę, że ani z tego przepisu, ani z norm zawartych w dziale IV tej ustawy "Budżety jednostek samorządu terytorialnego" nie można wyprowadzać prawa osób trzecich do żądania zmiany zapisów zawartych w uchwale budżetowej. Analogicznej oceny dokonał Sąd na gruncie art. 12 i 28 u.d.k., podkreślając, że regulacje te skierowane są do "organizatorów", którymi są jednostki samorządu terytorialnego, co oznacza w szczególności, że żaden z tych przepisów nie daje innym osobom prawa do żądania udzielenia dotacji w określonej wysokości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił także uwagę, że legitymacja procesowa skarżącego nie wynika z powołanych przez niego przepisów art. 1, 4, 8 i 23 u.z.z. Zdaniem Sądu przepisy te określają zadania związków oraz uprawnienia w relacjach pracownik–pracodawca. W żadnej jednak mierze nie da się z nich wyprowadzić uprawnienia do zaskarżenia uchwały budżetowej gminy. Od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną wniósł Z.Z.P.C.K. w A.K., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz ewentualnie z uwagi na fakt, że w zarzutach kasacyjnych wskazano jedynie na naruszenie prawa materialnego w związku z art. 188 p.p.s.a., uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi, a także zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego w zakresie sporządzenia skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na podstawie przewidzianej przez art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Kasator wyrokowi Sądu I instancji zarzucił: 1) naruszenie art. 12 u.d.k. poprzez błędną wykładnię polegającą na pominięciu części tego przepisu obejmującej słowa "i prowadzenia" wbrew zakazowi wykładni per non est (nie wolno jest interpretować przepisów prawnych tak, by pewne ich fragmenty okazały się zbędne). Sąd dokonał wykładni art. 12 u.d.k. przy ustaleniu jego brzmienia, iż "Powołany art. 12 u.d.k. wskazuje, iż organizator zapewnia instytucji kultury środki niezbędne do rozpoczęcia działalności kulturalnej oraz utrzymania obiektu, w którym ta działalność jest prowadzona", podczas gdy przepis ten brzmi, iż "organizator zapewnia instytucji kultury środki niezbędne do rozpoczęcia i prowadzenia działalności kulturalnej oraz utrzymania obiektu w którym ta działalność jest prowadzona", co ma ten skutek, iż rezultat wykładni dokonanej z pominięciem powołanego zwrotu zmienia treść i znaczenie tego przepisu dla wynikających z niego uprawnień skarżącego, gdyż: a) nie można wyinterpretować wówczas obowiązku zapewnienia przez organizatora środków na bieżące prowadzenie działalności kulturalnej służącej realizacji konstytucyjnej wolności obywateli do korzystania z dóbr kultury (art. 6 i 73 Konstytucji KP w zw. z art. 9 u.d.k.); b) nie można wyinterpretować obowiązku zapewnienia przez organizatora środków na wynagrodzenia pracownicze i inne wydatki z tytułu zatrudnienia pracowników, którzy powyższą działalność kulturalną realizują w ramach zatrudnienia; 2) naruszenie art. 28 ust. 3 u.d.k. poprzez błędną wykładnię polegającą na dokonaniu wykładni z pominięciem części tego przepisu obejmującej zwrot "instytucji" wbrew zakazowi wykładni per non est. Sąd dokonał wykładni art. 28 ust. 3 przy ustaleniu jego brzmienia, iż "art. 28 ust 3 stanowi, że wysokość rocznej dotacji na działalność kultury ustala organizator", podczas gdy przepis ten brzmi, iż "wysokość rocznej dotacji na działalność instytucji kultury ustala organizator", co ma ten skutek, że rezultat wykładni dokonanej z pominięciem powołanego zwrotu zmienia treść i znaczenie tego przepisu dla wynikających z niego "uprawnień skarżącego, gdyż nie można wyinterpretować wówczas obowiązku zapewnienia przez organizatora środków na zadania w stosunku do konkretnie wskazanej instytucji kultury i ustalenia wysokości dotacji w oparciu o stan faktyczny dotyczący danej instytucji kultury, a więc M.C.K. w A.K. Jeżeli w przepisie art. 12 i 28 ust. 3 u.d.k. pominie się zwroty "i prowadzenie" oraz "instytucji", ustalenie treści tych norm, iż "żaden z tych przepisów nie daje osobom trzecim prawa żądania udzielenia dotacji w określonej wysokości" byłoby prawidłowe; 3) naruszenie art. 12 i 28 ust. 3 u.d.k. poprzez błędną wykładnię polegającą na mylnym przyjęciu, iż żaden z tych przepisów nie daje osobom trzecim (tu – stronie skarżącej) prawa do żądania udzielenia dotacji w określonej wysokości podczas, gdy są to gwarancyjne w zakresie płacowych uprawnień pracowniczych w rozumieniu art. 9 Kodeksu pracy, wchodzące w zakres prawa pracy sensu largo, określające prawa pracowników zatrudnionych w jednostkach sektora finansów publicznych dla zapewnienia im stabilizacji płacowej, co w sposób bezpośredni rodzi uprawnienia skarżącego do roszczeń wobec organu (a nie tylko pracodawcy zatrudniającego) ustalającego wysokość dotacji, która zgodnie z obowiązkiem ustawowym ma być przeznaczona na wynagrodzenia pracownicze i inne wydatki z tytułu zatrudniania pracowników instytucji kultury w wysokości zapewniającej pokrycie tych wydatków; 4) naruszenie art. 12 i 28 ust. 3 u.d.k. poprzez błędną wykładnię polegającą, na przyjęciu, iż te regulacje prawne skierowane są do "organizatorów" z pominięciem, że przepisy te w zakresie uprawnień skierowane są również do innych niż "organizatorzy" podmiotów, a treść tych przepisów stanowi gwarancje, które określają interes prawny pracowników i ich związku zawodowego; 5) pominięcie i niezastosowanie w toku wykładni art. 12 i 28 ust. 3 u.d.k. sensu i znaczenia treści norm konstytucyjnych art. 2, 7 i 32 Konstytucji RP oraz art. 1 i 2 ust. 2 ustawy z dnia 13 lipca 2006 r. o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy (Dz. U. z 2006 r. Nr 158, poz. 1121 ze zm.), co miało ten skutek, że Sąd dokonał nieprawidłowej wykładni art. 12 i 28 ust. 3 u.d.k., a w konsekwencji tego Sąd przyjął, że strona skarżąca nie ma interesu prawnego, co jest ustaleniem nieprawidłowym, a co oznacza także dokonanie wykładni powołanych wyżej przepisów wbrew konstytucyjnej zasadzie równości; 6) pominięcie i niezastosowanie norm art. 9 ust. 1 i 2 oraz art. 22 u.d.k. i art. 73 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie przez Sąd faktu, że skarżący ma prawnie zagwarantowany interes publiczny, który wynika z prawa do korzystania z dóbr kultury. Tymczasem uchwała budżetowa, w której nie przewidziano wystarczających środków na realizację tego prawa jest aktem wydanym z rażącym naruszeniem prawa, gdyż niweczy to prawo; 7) pominięcie i niezastosowanie normy konstytucyjnej zawartej w art. 32 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie przez Sąd, że pracownicy M.C.K. w A.K. zostali nierówno potraktowani, gdyż środki na ich wynagrodzenia nie zostały zabezpieczone w budżecie nawet w połowie w stosunku do potrzeb, tymczasem środki na płace pracowników zatrudnionych w innych instytucjach kultury i jednostkach sektora finansów publicznych podległych Radzie Miejskiej w Aleksandrowie Kujawskim nie tylko zostały w 100% zapewnione, ale także zwiększone co najmniej o stopień inflacji, co ma ten skutek, że pogląd Sądu I instancji, iż skarżący nie ma interesu prawnego i nie wskazał, w jaki konkretnie sposób przedmiotowa uchwała budżetowa wpłynęła na jego indywidualną sytuację i narusza jego własne uprawnienia, jest błędny, albowiem naruszenie przez organ konstytucyjnego uprawnienia skarżącego do równego traktowania, stanowi samodzielną i wystarczającą przesłankę do wniesienia skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator przywołał szereg argumentów na poparcie wymienionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która – co należy podkreślić – w niniejszej sprawie nie zachodzi. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy skarżący posiada interes prawny, którego naruszenie uzasadnia dokonanie przez sąd administracyjny kontroli legalności zaskarżonej uchwały. Rozważając kwestię legitymacji do wniesienia skargi w trybie przewidzianym przez art. 101 u.s.g., należy w pierwszej kolejności zauważyć, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w przywołanym przepisie, nie jest tożsame z pojęciem interesu prawnego we wniesieniu skargi z art. 50 § 1 p.p.s.a. Ma ono inny zakres, ponieważ sam ten przepis nie określa interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, którego naruszenie uzasadnia możliwość zainicjowania przez niego sądowej kontroli legalności działania organu administracji publicznej. Ustawy samorządowe (art. 101 ust. 1 u.s.g., art. 87 ust. 1 u.s.p. i art. 90 ust. 1 u.s.w.) jako przesłankę tej legitymacji wskazują interes prawny nie w żądaniu orzeczenia sądu, ale interes prawny istniejący w okresie poprzedzającym wniesienie skargi, który został naruszony, co uprawnia skarżącego do żądania stwierdzenia, że działanie organu administracji publicznej było niezgodne z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2012 r., II OSK 2334/11). W konsekwencji, znaczenie interesu prawnego z art. 101 u.s.g. należy wiązać przede wszystkim z ustalonym rozumieniem tego pojęcia na gruncie art. 28 k.p.a. To zaś oznacza, że musi on być: normatywny, obiektywny, aktualny, niepochodny, osobisty, własny, indywidualny, realny i konkretny (por. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2010, s. 271; D. Całkiewicz, Interes prawny jako podstawa legitymacji procesowej strony w postępowaniu administracyjnym, "Studia Prawnoustrojowe" 2010/13, s. 84–86; A. S. Duda, Interes prawny w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2008, s. 79). Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że z powołanych przez skarżącego przepisów nie można wyprowadzić – nawet uwzględniając treść wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy zasadniczej – jakichkolwiek bezpośrednio przysługujących skarżącemu konkretnych uprawnień materialnoprawnych, które zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Wszystkie cytowane przez kasatora przepisy u.d.k. (art. 9 ust. 1 i 2, art. 12, art. 22 oraz art. 28 ust. 3) odnoszą się do sfery zadań jednostek samorządu terytorialnego (organizatorów), nie kształtują zaś bezpośrednio sytuacji materialnoprawnej pracowników instytucji kultury i skarżącego. Również przywoływany przez skarżącego art. 23 u.z.z. nie może stanowić podstawy wywodzenia interesu prawnego przez skarżącego. Proponowana przez skarżącego interpretacja tego przepisu sprowadzałaby się bowiem do przyznania związkom zawodowym tzw. legitymacji formalnej do wnoszenia skarg do sądu administracyjnego, na zasadach zbliżonych do tej, która przysługuje Rzecznikowi Praw Obywatelskich czy prokuratorowi. Zgodnie jednak z ustalonym poglądem doktryny wspomniany przepis u.z.z. odnosi się jedynie do uprawnień o charakterze niewładczym, realizowanych przede wszystkim przez zainicjowanie postępowania skargowego i wnioskowego, o którym mowa w art. 221 k.p.a. i n. (por. K. W. Baran, Komentarz do art. 23 ustawy o związkach zawodowych, LEX/el. 2012). W tym miejscu podkreślenia wymaga, że ustawowe i statutowe zadania organizacji społecznych, w tym – związków zawodowych – nie mogą być same przez się brane pod uwagę przy ocenie interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 u.s.g. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2012 r., II OSK 2334/11). Odnoszą się one bowiem do relacji związku zawodowego z reprezentowanymi przez niego interesami pracowników, nie zaś do sfery własnych interesów tej organizacji. W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący jest zainteresowany wyeliminowaniem z obrotu prawnego zakwestionowanej w skardze uchwały. Jest to jednak wyłącznie interes faktyczny, który – jak przyjmuje się w orzecznictwie – występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, nie może jednak wykazać naruszenia przepisu prawa powszechnie obowiązującego, dotyczącego jego sytuacji prawnej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 5 lutego 2004 r., II SA/Lu 320/03). Taki charakter ma właśnie wyrażone skargą dążenie skarżącego [...] do uzyskania pośrednio korzystnych dla zrzeszonych w nim pracowników zapisów uchwały budżetowej dotyczących środków na działalność M.C.K. w A.K. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.