I SA/Bd 45/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Halina Adamczewska – Wasilewicz Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kruppik – Świetlicka Sędzia WSA Urszula Wiśniewska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Waldemar Dąbrowski po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 16 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Związku Zawodowego Pracowników C. w A. na uchwałę Rady Miejskiej w A. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie budżetu gminy na rok 2009 oddala skargę I SA/Bd 45/10 UZASADNIENIE Związek Zawodowy Pracowników M. C. K. w A.K., po uprzednim wezwaniu organu gminy do wykonania czynności nakazanych prawem oraz usunięcia naruszenia prawa, złożył, na podstawie art. 101 ust. 1 i art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Aleksandrowie Kujawskim z dnia 06 marca 2009r. nr XXVIII/226/09 w sprawie budżetu na rok 2009r. Przedmiotowej uchwale zarzucono naruszenie: art. 2, art. 6 ust. 1, art. 7 i 32 Konstytucji RP, art. 12, art. 14 ust. 2, art. 22, art. 28 ust. 3 w zw. z art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2001r. Nr 13, poz.123 ze zm.) oraz art. 7 ust. 1 pkt 9 i art. 18 ust. 2 pkt 4, art. 21 ust. 3, art. 22 ust. 1, art. 23, art. 24, art. 53 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 36 ust. 1 art. 144 ust. 4 i art. 184 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), a także § 30 ust. 3 i 4, § 64 ust. 2, § 69 ust. 1, § 70 ust. 1 i 3 § 48 ust. 1 Statutu Gminy Miejskiej Aleksandrowa Kujawskiego (Dz.Urz. Woj. Kuj.-Pom. Z 2003r. Nr 103, poz. 1488). Skarżący Związek wniósł o: 1) stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej ustalenia dotacji podmiotowej dla M. C. K. w A.K. (dalej MCK) w kwocie 400 000 zł, 2) stwierdzenie nieważności całej uchwały, jako naruszającej wyżej wskazane przepisy, 3) nakazanie Regionalnej Izbie Obrachunkowej w B. niezwłocznego ustalenia dotacji podmiotowej na działalność MCK na rok 2009 w wysokości niezbędnej do prowadzenia działalności kulturalnej i utrzymania obiektów, w których ta działalność jest prowadzona wyznaczonej dolną granicą dotacji stosownie do dyspozycji art. 12 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. W ocenie skarżącego kwota dotacji uniemożliwia dalsze prowadzenia działalności przez MCK w dotychczasowym rozmiarze. Suma dotacji, zdaniem skarżącego jest niewystarczająca do wykonywania ustawowo określonych zadań, na które dotacja ta została przydzielona. Dodatkowo strona zarzuciła, że w trakcie uchwalania budżetu doszło do naruszeń prawa ustrojowego, materialnego oraz procesowego, co spowodowało nieważność podjętych czynności prawnych, jak również samego aktu wydanego za pomocą wadliwych działań. W przedmiocie wykazania interesu prawnego, uprawnienia skarżących do złożenia skargi wskazano, iż wynika on explicite z art. 1, 4, 8, 23 ustawy z dnia 23 maja 1991r. o związkach zawodowych (tekst jedn. Dz. U. z 2001r. Nr 79, poz. 854 ze zm.). gdyż środki budżetowe zaskarżonej uchwały stanowią podstawę do wypłaty świadczeń pracowniczych i ponoszenia innych wydatków objętych działaniem i kontrolą związków zawodowych. Powołano się także na art. 12 i art. 28 ust. 3 ustawy o działalności kulturalnej. Ponadto wskazano na art. 7 ust. 1 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym podkreślając, iż skoro ustawodawca określa konkretne zadanie jako obowiązkowe to wówczas na gminie (jej organach) ciąży obowiązek ich wykonania a obywatelowi przysługuje z tego tytułu określone roszczenie,. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Aleksandrowie Kujawskim wniosła o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. W ocenie organu Związek Zawodowy Pracowników MCK nie ma, zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Skarżący nie wykazał bowiem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia własnego, jak i reprezentowanych pracowników. MCK posiada osobowość prawną i samodzielnie gospodaruje przydzieloną i nabytą częścią mienia oraz prowadzi samodzielną gospodarkę finansową na podstawie planu działalności tej instytucji. Rada podkreśliła, że skuteczność skargi, zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zależy od m.in. spełnienia przesłanki naruszenia przez uchwałę interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Źródłem takiego interesu prawnego lub uprawnienia jest norma prawa materialnego, a zdaniem rady znajdujące się w art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym tzw. normy zadaniowe mówiące o zaspokajaniu przez gminę zbiorowych potrzeb wspólnoty nie dają podstaw do konstruowania indywidualnych praw i żądań. Rada wskazała, że uchwałą budżetową nie obejmuje się całości finansów instytucji kultury i to plan finansowy instytucji kultury musi być dostosowany do dotacji, a nie odwrotnie. Końcowo Rada podkreśliła, że wskazane w skardze zarzuty naruszenia przepisów ustaw nie stanowią naruszenia prawa w zakresie przyznanej dotacji, co potwierdziło rozstrzygnięcie nadzorcze RIO w B., od którego nie wniesiono skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Strona skarżąca nie wykazała bowiem, że zaskarżona uchwała narusza jej prawnie chroniony interes lub uprawnienie, a zatem - że przysługuje jej legitymacja procesowa do złożenia skargi w niniejszej sprawie. Krąg podmiotów uprawnionych do złożenia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę organu gminy określają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym Stosownie do art. 101 ust. 1 tej ustawy, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięciu naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wniesiona skarga musi zatem spełniać dwa warunki, a mianowicie: - skarżący musi wykazać interes prawny, który został naruszony określoną uchwałą lub zarządzeniem, - uchwała lub zarządzenie muszą dotyczyć sprawy z zakresu administracji publicznej. Chcąc spełnić pierwszy z wymienionych warunków, skarżący musi wskazać własne (indywidualne) uprawnienie, które zostaje przekształcone aktem organu gminy albo wykazać utratę (w wyniku wydania takiego aktu) interesu prawnego, tj. żądania załatwienia jego sprawy indywidualną decyzją. Skarga złożona na podstawie art. 101 ustawy nie ma charakteru skargi powszechnej (actio popularis) co oznacza, że przepis ten nie daje prawa wniesienia skargi w interesie publicznym, a tylko w interesie własnym (indywidualnym). Do wniesienia skargi nie legitymuje zatem ani sama sprzeczność z prawem zaskarżonego aktu, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z 24 listopada 2005 r. I OSK 1097/05, Legalis; wyrok NSA z 11 maja 2006 r. II OSK 145/06, lex omega nr 236471; W. Kisiel w: K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2007, s. 715, 719-722). W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r., II SA 2637/02, lex omega nr 80699). A zatem, szczególną cechą interesu prawnego w prawie administracyjnym i w postępowaniu administracyjnym jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 01 czerwca 2005 r., II SA/Wa 2375/04; wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2001 r., II SA 3157/00). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1, jest zatem zawsze norma prawa materialnego kształtująca sytuację prawną wnoszącego skargę. Zatem skarżący winien wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie tylko faktyczną) sytuacją. Związek ten winien polegać na tym, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. W niniejszej sprawie strona skarżąca upatruje źródeł swego interesu prawnego w przepisach ustawy o samorządzie gminnym tj. w art. 7 i art. 18 tej ustawy. Z treści art. 7 wynika obowiązek gminy urzeczywistniania określonych zapotrzebowań społecznych lokalnej wspólnoty (w szczególności w zakresie kultury w tym bibliotek gminnych i innych instytucji kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami- art. 7 ust. 1 pkt 9 ustawy). W orzecznictwie przyjmuje się, że zawarte w ustawie o samorządzie gminnym tzw. normy zadaniowe, mówiące o zaspokajaniu przez gminę zbiorowych potrzeb wspólnoty, nie dają podstaw do konstruowania indywidualnych praw i żądań, ani nie legitymują do zaskarżania aktów administracyjnych wydanych w takich sprawach (por. wyrok NSA z 1 marca 2005 r., OSK 1437/04, Wokanda 2005/7-8/69). Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela ten pogląd. Przepis art. 7 ustawy o samorządzie gminnym, określający zadania stojące przed gminą, nie daje podstaw do budowania indywidualnych praw i żądań, a w konsekwencji jego naruszenie nie stanowi naruszenia interesu prawnego strony. Podobnie, źródła indywidualnych praw i żądań nie może stanowić art. 18 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten określa zakres kompetencji rady gminy, do której należy m.in. uchwalanie budżetu gminy i ustalanie programów gospodarczych. Przepis ten skierowany jest wyłącznie do konkretnego organu gminy (rady gminy), określa jego zadania i w konsekwencji nie może stanowić źródła interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Legitymacja strony skarżącej nie wynika również z przepisów ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.). Ustawa ta określa w szczególności zasady planowania i dysponowania środkami publicznymi, opracowywania projektów i uchwalania budżetów oraz zasady i tryb wykonywania budżetów (art. 1). Przepis art. 144 ust. 4 ustawy, na który powołuje się strona skarżąca dotyczy sposobu wykorzystania dotacji udzielonej z budżetu państwa. Unormowanie to jednak nie odnosi się do budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Kwestie te bowiem regulowane są w dziale IV ustawy "Budżet jednostek samorządu terytorialnego". Nie mniej z żadnych zapisów zawartych w tym dziele nie można wyprowadzać prawa osób trzecich do żądania zmiany zapisów zawartych w uchwale budżetowej. Zagadnienie to leży wyłącznie w gestii organów nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego, czyli regionalnych izb obrachunkowych, które sprawują nadzór nad działalnością gminną w zakresie spraw finansowych (art. 86 ustawy o samorządzie gminnym). W niniejszej sprawie zostało zresztą przeprowadzone postępowanie nadzorcze, w toku którego RIO stwierdziła, że uchwała z dnia 06 marca 2009r. nr XXVIII/226/09 jest zgodna z prawem (k- 36 akt sądowych). Nie znajduje również uzasadnienia powoływanie się przez stronę , w zakresie legitymacji procesowej na art. 12 i 28 ust. 3 ustawy o działalności kulturalnej. Wskazane regulacje prawne skierowane są do "organizatorów", którymi zgodnie z art. 9 ust. 3 tej ustawy są jednostki samorządu terytorialnego. Powołany art. 12 wskazuje, iż organizator zapewnia instytucji kultury środki niezbędne do rozpoczęcia działalności kulturalnej oraz utrzymania obiektu w którym ta działalność jest prowadzona, natomiast art. 28 ust. 3 stanowi, iż wysokość rocznej dotacji na działalność kultury ustala organizator. Żaden z tych zapisów nie daje jednak osobom trzecim prawa do żądania udzielenia dotacji w określonej wysokości. Legitymacja procesowa skarżących nie wynika także z powoływanych przepisów art. 1, 4, 8 i 23 ustawy o związkach zawodowych. Wskazane regulacje definiują związki zawodowe , wskazują na zadania związków oraz uprawnienia w relacjach pracownik –pracodawca. W żadnej jednak mierze nie da się z nich wyprowadzić uprawnienia do zaskarżenia uchwały budżetowej gminy w przedmiocie jak w niniejszej sprawie. Zwrócić należy uwagę jeszcze na jeden aspekt legitymacji procesowej wynikającej z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Do uzyskania tej legitymacji wymagane jest bowiem nie tylko istnienie po stronie skarżącej interesu prawnego, ale również naruszenie tego interesu zaskarżonym rozstrzygnięciem. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Obowiązek uwzględnienia skargi powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem normy prawa materialnego (por. wyrok NSA z 25 maja 2006 r. II OSK 1422/2005, LEX nr 236473). Warunkiem uznania legitymacji strony skarżącej zatem nie może być sam fakt posiadania przez nią interesu prawnego czy bezpośrednie zaangażowanie w sprawie tego interesu, ale nie budzące wątpliwości jego naruszenie. W niniejszej sprawie strona skarżąca nie wykazała jednak ani normy prawa materialnego, z której wynikałby jej interes prawny, ani tym bardziej, że doszło do naruszenia takiego interesu. Reasumując, skoro brak jest bezpośredniego wpływu zaskarżonej uchwały na prawa i obowiązki skarżących , które wynikałyby z konkretnej normy prawnej, to tym samym interes prawny strony skarżącej w omawianym względzie nie istnieje. Strona skarżąca nie może zatem żądać wyeliminowania przedmiotowej uchwały z obrotu prawnego. W konsekwencji nie wykazania przez stronę skarżącą interesu prawnego, czyli nie wskazania w jaki konkretnie sposób przedmiotowa uchwała budżetowa wpłynęła na jej indywidualną sytuację oraz w jaki sposób naruszyła jej własne uprawnienia, skargę należało oddalić, jako wniesioną przez podmiot nie posiadający legitymacji procesowej. W związku z tym, że stronie skarżącej nie przysługuje legitymacja do występowania ze skargą, poza rozważaniami Sądu pozostaje zarzut naruszenia ww. uchwałą konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasady Państwa Prawnego (art. 7 Konstytucji RP). Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 151 ustawy 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. E. Kruppik – Świetlicka H. Adamczewska – Wasilewicz U. Wiśniewska