II OSK 145/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Zygmunt Niewiadomski (spr) Sędziowie Krystyna Borkowska Maria Czapska-Górnikiewicz Protokolant Maria Połowniak po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 września 2005 r. sygn. akt II SA/Rz 509/04 w sprawie ze skargi J. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Rymanowie z dnia 27 lutego 2004 r. nr XII/134/04 w przedmiocie uchwalenia statutu sołectwa Łazy oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 7 września 2005 r., sygn. akt II SA/Rz 509/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę J. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Rymanowie z dnia 27 lutego 2004 r., Nr XII/134/04 w przedmiocie uchwalenia statutu sołectwa Łazy. Zaskarżoną uchwałą, podjętą na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz § 11 Statutu Gminy Rymanów (Dz.U. Woj. Podkarpackiego z 2003 r. Nr 65, poz. 1288) Rada Miejska w Rymanowie uchwaliła statuty jednostek pomocniczych Gminy Rymanów, w tym § 1 pkt 9 Statut Sołectwa Łazy, stanowiący załącznik nr 9 do uchwały. Pismem z dnia 25 marca 2004 r. J. S. – sołtys sołectwa Łazy wezwała Radę Miejską w Rymanowie do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Rada Miejska w Rymanowie w dniu 14 maja 2004 r. podjęła uchwałę odmowną w stosunku do wystosowanego żądania. W związku z powyższym J. S. złożyła skargę do sądu administracyjnego, kwestionując szereg przepisów Statutu, w tym, jego § 26 ust. 3 pkt 5 statuujący obowiązek sołtysa polegający na uczestniczeniu w pracach rady gminy. Jest on bowiem sprzeczny z art. 37a ustawy o samorządzie gminnym, który uczestniczenie w pracach rady gminy określa jako prawo, a nie obowiązek sołtysa. Rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że orzecznictwo sądowe w kwestii przyznania jednostce pomocniczej gminy legitymacji uprawniającej do wniesienia skargi w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), nie jest jednolite. Na rozprawie przed Sądem J. S. oświadczyła jednak, iż działa jako osoba fizyczna – mieszkanka sołectwa Łazy. W tej sytuacji zarzuty sformułowane w skardze nie wskazują na naruszenie interesu prawnego skarżącej, albowiem Statut dotyczący organizacji i zakresu działania sołectwa, jego organów, zasad i trybu wyboru sołtysa i rady sołeckiej oraz nadzoru nad działalnością sołectwa, nie może zawierać norm materialnego prawa administracyjnego regulujących uprawnienia i obowiązki jednostki. Skoro zatem skarżąca nie była w stanie wskazać naruszenia swojego interesu prawnego, a Sąd działając z urzędu takich naruszeń się nie dopatrzył, to skarżąca działając na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, nie może skutecznie kwestionować uchwały organu gminy. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła J. S., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej postawiono zarzut naruszenia przepisu postępowania - art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez jego niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji analizując kwestie interesu prawnego i uprawnień skarżącej pominął § 26 ust. 3 pkt 5 Statutu Sołectwa Łazy. Przepis ten nakłada na sołtysa obowiązek uczestniczenia w sesji Rady Miejskiej na warunkach określonych Statutem Gminy i tym samym pozostaje w sprzeczności z przepisem art. 37a ustawy o samorządzie gminnym. Regulacja ustawowa przyznaje bowiem przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej prawo, a nie obowiązek, uczestniczenia w pracach rady gminy na zasadach określonych w statucie, bez prawa udziału w głosowaniu. Statut wprowadzony zaskarżoną uchwałą Rady Gminy naruszył zatem uprawnienie skarżącej do podjęcia wyboru w zakresie uczestniczenia w pracach rady. Pismem procesowym z dnia 17 stycznia 2006 r. Rada Miejska w Rymanowie złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie. Podniesiono, iż § 26 ust. 3 pkt 5 Statutu zawiera tylko przykładowe wyliczenie najważniejszych obowiązków sołtysa, stanowiących czynności związane z funkcjonowaniem w sołectwie. Zakwestionowany w skardze kasacyjnej przepis nie stanowi zatem żadnego obowiązku nałożonego na sołtysa. Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że kwestionowany przepis narusza interes prawny lub uprawnienia skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie okoliczności stanowiące podstawę nieważności postępowania przed sądem pierwszej instancji. Stwierdziwszy, iż w niniejszej sprawie okoliczności te, określone w art. 183 § 2 ww. ustawy, nie występują, Sąd przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej uznając, iż nie mają one usprawiedliwionych podstaw. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej sąd pierwszej instancji odrzucając skargę kasacyjną nie naruszył art. 147 § 1 przywołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Jeżeli bowiem zasadnie uznał, że skarżąca jako mieszkanka sołectwa nie wykazała, w myśl wymagań art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, naruszenia jej interesu prawnego, rozumianego w utrwalonym już orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako zindywidualizowany interes faktyczny chroniony konkretną normą prawną (zob. np. wyrok NSA z 18.09.2003 r. II SA 2637/02, Lex nr 80699), to sąd pierwszej instancji nie mógł zastosować w sprawie regulacji art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i stwierdzić nieważność (niezgodność z prawem) zaskarżonej uchwały. Skarżąca występująca w sprawie jako mieszkanka gminy, a tym samym i sołectwa miałaby legitymację do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę o statucie sołectwa gdyby wykazała, że uchwała ta bezpośrednio i realnie naruszyła jej interes prawny. Dla uznania legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie wystarczy powoływanie się na interes mieszkańców sołectwa, oczywiście przy założeniu – jak w niniejszej sprawie – że skarga nie jest wnoszona w imieniu grupy mieszkańców. W szczególności tak rozumianego interesu prawnego skarżącej jako mieszkanki sołectwa nie narusza przywołana w skardze kasacyjnej regulacja § 26 ust. 3 pkt 5 kwestionowanego statutu, dotycząca obowiązków sołtysa, a nie jej jako mieszkanki sołectwa. Jeżeli tak to sąd pierwszej instancji zasadnie skargę oddalił, czyniąc tym samym zarzuty skargi kasacyjnej nieuzasadnionymi, co z kolei mając na uwadze, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 wielokrotnie wyżej przywoływanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.