II SAB/Rz 1/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie: Przewodniczący – Sędzia WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2020 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M.L. i K.L. na przewlekłe prowadzenie postępowania egzekucyjnego przez Wójta Gminy [...] - p o s t a n a w i a - odrzucić skargę W dniu 2 stycznia 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej: WSA) wpłynęła skarga M.L. i K.L. (dalej jako: Skarżący) na niezałatwienie w terminie sprawy przez Wójta Gminy [...]. Skarżący wskazali, że wnoszą "skargę na czynności egzekucyjne oraz na przewlekłość postępowania". Z nadesłanych do Sądu akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...], Wójt Gminy [...] stwierdził, że doszło do naruszenia stosunków wodnych na gruncie działki nr 2818/2 w [...] stanowiących własność Skarżących. W rozstrzygnięciu wskazano, że przyczyną zmiany stanu wody na gruncie w/w działki jest zasypanie istniejącej wodnicy na terenie działki oznaczonej nr 2820/2, 2820/5, 2820/6, 2820/7 w [...] i wybudowanie żelbetonowej konstrukcji, tj. muru oporowego w granicy z działką nr 2818/2 obr. [...], co spowodowało zmianę kierunku odpływu wody opadowej na tym terenie i powstanie szkody na gruncie sąsiednim, wywołane brakiem odpływu wody zgromadzonej na tej nieruchomości podczas nawalnego deszczu w dniu 9 września 2014 r. Za sprawcą tego czynu Organ uznał właścicieli działek nr 2820/2, 2820/5, 2820/6 w [...] M.P. i J.M. i jednocześnie nakazał wymienionym przywrócenie stanu pierwotnego i odtworzenie istniejącej wodnicy w granicy działek oznaczonych nr 2820/2, 2820/5, 2820/6, 2820/7 w [...], poprzez likwidację muru oporowego oraz części powierzchni brukowej i ukształtowanie powierzchni wodnicy ze spadkiem w kierunku rowu przydrożnego drogi powiatowej. Decyzja ta została ostatecznie utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r., nr [...]. Pismem z dnia 2 listopada 2016 r. Skarżący powołując się na treść art. 54 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 599 – dalej: u.p.e.a.) wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] skargę na przewlekłość postępowania egzekucyjnego przez Wójta Gminy [...] prowadzonego w związku z ww. decyzją znak: [...]. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...], Wójt Gminy [...] oddalił skargę na przewlekłość postępowania egzekucyjnego w sprawie przywrócenia stanu pierwotnego i odtworzenie istniejącej wodnicy w granicy działek oznaczonych nr 2820/2, 2820/5, 2820/6 i 2820/7 w [...], polegającej na likwidacji muru oporowego oraz części powierzchni brukowej i ukształtowanie powierzchni wodnicy ze spadkiem w kierunku rowu przydrożnego drogi powiatowej. Z akt sprawy wynika ponadto, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], SKO w [...], rozpoznało skargę M.L. i K.L. na przewlekłość postępowania egzekucyjnego Wójta Gminy [...], wobec egzekucji wykonania ostatecznej i prawomocnej decyzji Kolegium z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych na gruncie i w pkt 1 uznało skargę na niezałatwienie sprawy w terminie za uzasadnioną; w pkt 2 uznało, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3 zarządziło ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz w pkt 4 wyznaczyło Wójtowi Gminy [...] 14 dni od doręczenia postanowienia jako dodatkowy termin załatwienia sprawy. W złożonej do WSA skardze, Skarżący powołali się na treść ww. postanowienia Kolegium z dnia [...] lipca 2019 r., wskazując, że od czasu jego wydania Organ I Instancji nadal milczy. Skarżący podali, że Gmina wszczęła postępowanie rozgraniczeniowe na wniosek M.P., które nie ma nic wspólnego z postępowaniem egzekucyjnym. Zdaniem Skarżących jest to jedynie forma przeciągania w czasie załatwienia sprawy zarówno przez stronę jak i organ prowadzący to postępowanie, bowiem granice nie uległy zmianom i nie są one przedmiotem egzekucji. Podkreślili, że postępowanie administracyjne w sprawie naruszenia stosunków wodnych trwa już ponad 5 lat od chwili zalania ich działki wraz z budynkiem gospodarczym. Zaznaczyli, że decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2016 r. stwierdzająca naruszenie stosunków wodnych jest ostateczna i podlega wykonaniu, natomiast do chwili obecnej nic się w tej sprawie nie poruszyło, zaś termin w postępowaniu egzekucyjnym już dawno minął. Skarżący podnoszą, że przez opieszałość Organu ponoszą straty, ich działka wciąż jest zalewana. Zarzucili, że Organ działa na ich niekorzyść, popełnia błędy w toku postępowania, nie załatwia sprawy w terminie, nie dopełnia swoich obowiązków zgodnie z przepisami prawa, rażąco je narusza. W odczuciu Skarżących takie postępowanie rodzi brak zaufania do Organu. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej odrzucenie, zaś z ostrożności procesowej w razie nieuwzględnienia tego wniosku – o oddalenie skargi. Na wstępie Organ zrelacjonował przebieg postępowania, po czym wyjaśnił, że skarga jest niedopuszczalna, ponieważ nie została poprzedzona ponagleniem wniesionym do organu wyższego stopnia. W dalszej kolejności Organ wyjaśnił, że nie pozostaje bierny w przedmiotowej sprawie, bowiem podjął wszystkie możliwe czynności zmierzające do wyegzekwowania obowiązku nałożonego ww. decyzją znak: [...]. Organ podał, że dwukrotnie kierował do M.P. i J.M. upomnienia, tj. w dniu 6 września 2016 r. oraz w dniu 30 października 2017 r. Nadto odpowiadał na pisma kierowane w sprawie Skarżących z Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, informując o podjętych działaniach. Organ wyjaśnił również, że tytuł wykonawczy przekazał w dniu 20 grudnia 2019 r. do Urzędu Skarbowego w [...], gdyż organem egzekucyjnym w przedmiotowej sprawie jest Urząd Skarbowy, w którego to kompetencji leży wszczynanie postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny przed wszczęciem egzekucji dokonuje, w ramach czynności wstępnych, sprawdzenia dopuszczalności wszczęcia egzekucji, w tym sprawdza formalną poprawność tytułu wykonawczego oraz wniosku wierzyciela o wszczęcie egzekucji, a następnie - po skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji - podejmuje czynności przygotowawcze do podjęcia czynności egzekucyjnych. Nie można zatem w przedmiotowej sprawie mówić o bezczynności czy przewlekłości postępowania egzekucyjnego Organu, który nie jest podmiotom właściwym do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga jako niedopuszczalna została przez Sąd odrzucona. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.; dalej zwana P.p.s.a.), Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu, 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw, 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotycząc uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. M.L. i K.L. zarzucają w swej skardze Wójtowi Gminy [...] przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie egzekwowania obowiązku wynikającego z decyzji tego Organu z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...]. Na mocy powyższej decyzji Wójt działając na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469 z późn. zm.), nałożył na M.P. i J.M. obowiązek uregulowania stosunków wodnych na gruncie. Sposób uregulowania tych stosunków dookreślono w osnowie opisanego rozstrzygnięcia. Wobec tak określonego przez wymienionych Skarżących przedmiotu skargi należy wyjaśnić, że obowiązki natury administracyjnoprawnej są przymusowo egzekwowane w trybie określonym w ustawie z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1438; zwana dalej: u.p.e.a.). Wierzycielem, a więc podmiotem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, nałożonego decyzją administracyjną, jest właściwy do orzekania organ pierwszej instancji, co wynika z art. 1a pkt 13 oraz art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a. W konsekwencji, uprawnionym do tego, aby domagać się w trybie u.p.e.a. realizacji decyzji dotyczącej sprawy z zakresu przywrócenia stosunków wodnych jest Wójt Gminy [...], który jednocześnie – wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę - pełni w postępowaniu funkcję organu egzekucyjnego. W myśl bowiem art. 20 § 1 pkt 2 u.e.p.a. organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zadań własnych, zadań zleconych i zadań z zakresu administracji rządowej oraz obowiązków wynikających z decyzji i postanowień z zakresu administracji publicznej wydawanych przez samorządowe jednostki organizacyjne. Natomiast drugą stroną postępowania egzekucyjnego jest podmiot zobowiązany, tj. osoba prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej albo osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym. W realiach rozpoznawanej sprawy zobowiązanymi są M.P. i J.M., co wynika z treści zobowiązującej wymienionych do wykonania obowiązków o charakterze niepieniężnym decyzji Wójta oraz art. 1a pkt 20 u.p.e.a. Zagadnienie przewlekłości postępowania egzekucyjnego zostało samodzielnie uregulowane w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Kwestię tą reguluje art. 54 wymienionej ustawy. Zgodnie z § 1 tego artykułu zobowiązanemu przysługuje skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora oraz skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. Natomiast na mocy § 2 wymienionego artykułu na przewlekłość postępowania egzekucyjnego skarga przysługuje również wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym, a także podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu w wykonaniu obowiązku. W sprawie skarg, o których mowa w art. 54 § 1 i 2 u.p.e.a., postanowienie wydaje obecnie organ egzekucyjny. Na postanowienie o oddaleniu skargi przysługuje zażalenie (§ 5). Obok skargi na przewlekłość postępowania, przepisy u.p.e.a. przewidują także skargę na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. Prawo do wniesienia takiej skargi wynika wprost z art. 6 § 1a u.p.e.a. i przysługuje także podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku. Na gruncie rozpoznawanej sprawy nie ulega wątpliwości, że choć Skarżący nie są stronami prowadzonego postępowania egzekucyjnego, to z całą pewnością są osobami, których interes faktyczny został naruszony w rozumieniu art. 54 § 2 u.p.e.a. na skutek niewykonania obowiązku wynikającego z decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...]. Strony skarżące podkreślają w swej skardze, że ponoszą szkody materialne i niematerialne na skutek niewykonania ostatecznej decyzji nakazującej przywrócenie stanu pierwotnego i odtworzenia istniejącej wodnicy (vide: wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. II SA/Rz 702/16, CBOSA). Tym samym nie podlega kwestii, iż przysługuje im uprawnienie do złożenia skargi do organu prowadzącego postępowanie na przewlekłe prowadzenie postępowania egzekucyjnego, w zakresie i trybie jaki wynika z art. 54 § 2 u.p.e.a. Skargę taką rozpoznaje organ egzekucyjny, a od wydanego w tym przedmiocie postanowienia o oddaleniu skargi służy zażalenie. Podmioty, o jakich mowa w art. 54 § 2 u.p.e.a. nie mają legitymacji do uczestniczenia w postępowaniu egzekucyjnym i zaskarżania wydawanych w nim postanowień, a ich uprawnienia w postępowaniu egzekucyjnym zostały przez ustawodawcę mocno ograniczone treścią art. 54 § 2 u.p.e.a., a w przypadku bezczynności wierzyciela - art. 6 § 1a u.p.e.a. Tymczasem zgodnie z powołanym na wstępie art. 3 § 2 pkt 3 i 8 P.p.s.a., skarga na bezczynność organu egzekucyjnego (wierzyciela) może dotyczyć pozostawania przez organ egzekucyjny w bezczynności w wydawaniu postanowień, na które służą zażalenia, nie zaś na przewlekłe prowadzenie postępowania egzekucyjnego. Zatem podmiotom wymienionym w art. 6 § 1a czy w art. 54 § 2 u.p.e.a. może wyłącznie służyć skarga na bezczynność lub przewlekłość postępowania w przypadku: 1) nierozpoznania ich skargi przez organ wyższego stopnia; 2) nierozpoznania zażalenia na wydane postanowienie odmawiające uwzględnienia skargi (tak NSA w postanowieniu z dnia 15 maja 2014 r., sygn. II OSK 3104/13, LEX). Innymi słowy, w obowiązującym stanie podmiot, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku, może korzystać (wyłącznie w celu zwalczania milczenia organu egzekucyjnego) ze skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego lub bezczynność wierzyciela, czyli środka zaskarżenia rozpoznawanego wyłącznie w administracyjnym toku instancji. Niestety tylko w tym wąskim zakresie podmioty nie będące stronami postępowania egzekucyjnego mogą uczestniczyć w postępowaniu obejmującym przewlekłe prowadzenie postępowania egzekucyjnego, czy też bezczynność wierzyciela, co w konsekwencji determinuje również możliwość składania skarg do sądu administracyjnego (tak NSA w wyroku z dnia 22 marca 2007 r., o sygn. II OSK 1588/06, wyrok WSA w Kielcach z dnia 6 grudnia 2018 r. sygn. akt II SAB/Ke 77/18, postanowienie WSA w Krakowie z dnia 23 marca 2016 r., sygn. akt II SAB/Kr 3/16, CBOSA). Z tych względów skarga do sądu administracyjnego, będzie służyć Skarżącym jedynie w sytuacji nierozpoznania ich skargi na przewlekłość przez organ egzekucyjny – a więc w niniejszej sprawie przez Wójta Gminy [...] - jeśli taka zostanie przez nich wniesiona na podstawie art. 54 § 2 u.p.e.a., bądź też w przypadku nierozpoznania zażalenia na postanowienie o oddaleniu takiej skargi. Złożona do WSA skarga nie podnosi kwestii przewlekłości postępowań dotyczących rozpoznania przez Organ skargi na przewlekłe prowadzenia postępowania – art. 6 § 1a, art. 54 § 2 u.p.e.a., tylko przewlekłość samego postępowania egzekucyjnego. De lege lata powołane przepisy nie przewidują możliwości skontrolowania przez sąd administracyjny przewlekłości prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Niezależnie od powyższych środków zaskarżenia przewidzianych w u.p.e.a., wskazanym podmiotom przysługiwać będzie skarga powszechna, o której mowa w art. 227 K.p.a. W myśl tej regulacji: "przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw". Mając na uwadze powyższe regulacje prawne należało stwierdzić, że skarga M.L. i K.L. wniesiona do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie przez Wójta Gminy [...] postępowania egzekucyjnego jest niestety niedopuszczalna, wobec czego musiała zostać przez Sąd odrzucona. Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.