II SAB/Rz 11/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik SO (del.) Ewa Partyka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 12 października 2010 r. sprawy ze skargi S. P. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie braku podjęcia czynności kontrolnych związanych z wykonaniem ostatecznej decyzji dotyczącej robót budowlanych -skargę oddala- II SAB/Rz 11/10 Uzasadnienie S. P. działająca przez pełnomocnika, swego wnuka – M. Ż., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej w skrócie: WSA) w Rzeszowie skargę, której przedmiot określono jako bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) "w związku z niewykonaniem prawomocnej decyzji z dnia [...].05.2008 r. nr [...]". Skargę oparto na naruszeniu "art. 16 § 1 k.p.a., art. 104, 110, 156 k.p.a." oraz naruszeniu art. 51 ust. 3 pkt 2 prawa budowlanego. W jej treści wskazano, że opisaną uprzednio decyzją PINB nałożył na T. W. obowiązek polegający na wykonaniu określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. T. W. robót takich nie wykonał, w efekcie czego szkód w substancji mieszkaniowej doznaje S. P. W skardze wskazano, że pismem z 9.01.2010 r. wezwano PINB do usunięcia naruszenia prawa poprzez żądanie wykonania prawomocnej decyzji. Skarga zawiera informację o oddaleniu przez WSA w Rzeszowie wyrokiem II SA/Rz 797/08 skargi S. P. na bliżej nieokreślone postanowienie. Zdaniem strony skarżącej fakt popełnienia samowoli budowlanej przez inwestora jest niewątpliwy. PINB, w ocenie strony skarżącej naruszać ma wskazane w petitum skargi przepisy prawa poprzez swą bezczynność, nadto doprowadza do wydania drogiej decyzji w tej samej sprawie. Skarżąca domaga się od organu wykonania decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego. Na wezwanie Sądu w kwestii wyczerpania zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. strona skarżąca w piśmie procesowym z 20.04.2010 r. wyjaśniła, że jej skarga dotyczy bezczynności PINB w związku z niedopełnieniem czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień, obowiązków wynikających z przepisów prawa, tj. naruszeniem art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego przez "nie sprawdzenie wykonania obowiązków nakazanych prawomocną decyzją administracyjną". W odpowiedzi na skargę PINB nie zawarł wniosku odnośnie zasadności skargi. Organ wyjaśnił, że decyzja nr [...] z [...].05.2008 r. oparta na dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 52 Prawa budowlanego była następstwem postanowienia z 28.03.2008 r. wstrzymującego roboty budowlane prowadzone przy istniejącym budynku mieszkalno-usługowym zlokalizowanym w D. przy ul. R. [...]. Postanowienie to zostało uchylone w "trybie odwoławczym" przez organ wyższego stopnia (postanowienie z [...].09.2008 r. nr [...]), a sprawę w tym zakresie przekazano PINB do ponownego rozpatrzenia. Skargę na kasacyjne postanowienie organu wyższego stopnia oddalił WSA w Rzeszowie wyrokiem z 10.06.2009 r. II SA/Rz 787/08. PINB prezentuje pogląd, że wobec faktu uchylenia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, decyzja wydana w następstwie takiego postanowienia stała się z mocy prawa nieważna. Dalej wskazano, że uwzględniając zalecenia zawarte w postanowienia organu wyższego stopnia, jak i w wyroku WSA PINB przystąpił do ustalania następców prawnych po zmarłej A. U., o czym zawiadomiono skarżącą. Replikując na odpowiedź na skargę pełnomocnik strony skarżącej w piśmie procesowym wywodzi, że uchylenie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, w sytuacji, gdy ostateczną była już decyzja z [...].06.2008 r., dla jej wykonania nie miało znaczenia. Argument o uznaniu tej decyzji za nieważną z mocy prawa uznano za sprzeczny ze stanowiskiem doktryny i judykatury. Strona skarżąca zarzuca umyślność w działaniu organu poprzez brak wykonania prawomocnej decyzji, co się tyczy następców po zmarłej A. U., to strona przedstawić miała odpis z księgi wieczystej, z której wynikać ma, że tym następcą jest syn zmarłej, R. U. Sąd odroczył w dniu 19.08.2010 r. rozprawę i postanowił zawiadomić o jej terminie w charakterze uczestnika T. W. Podczas kolejnej rozprawy nie stawił się pełnomocnik skarżącej, natomiast PINB – J. Ś. podtrzymała prezentowany w odpowiedzi na skargę pogląd, że wobec faktu uchylenia postanowienia tego organu, wydana w jego następstwie decyzja z [...].05.2008 r. i nakładająca na uczestnika szereg obowiązków, utraciła moc. Organ wskazał, że prowadzi działania mające na celu ustalenie następców prawnych stron w postępowaniu administracyjnym, w toku postępowania dokonano oględzin obiektu budowlanego przy ul. R. [...] w D., dowodem czego jest protokół z 24.03.2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa może być bezczynność organów w przypadkach wskazanych w pkt. 1-4a § 2 art. 3 Ppsa. Przedmiot skargi został przez pełnomocnika skarżącej sprecyzowany w piśmie procesowym z 20.04.2010 r., S. P. zarzuca PINB w, że nie dopełnił czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień, obowiązków wynikających z przepisów prawa, a polegających na braku sprawdzenia wykonania obowiązków wynikających z decyzji tego organu z [...].06.2008 r. Wyraźnie w piśmie tym jako podstawę wniesienia skargi podano art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 4 Ppsa. Punktem wyjścia dla oceny zasadności tak sformułowanej skargi na bezczynność PINB musi być treść decyzji, jaką ten organ wydał w dniu [...].05.2008 r. Nr [...], powołując się na dyspozycję art. 83 ust.1, art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 52 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156 z 2006 r., poz. 1118 ze zm., dalej jako Upb) nałożył na T. W. obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w terminie 3 miesięcy od daty jej ostateczności. Nie jest sporne, że decyzja ta stała się ostateczna, nadto nie wydano żadnej decyzji, na mocy której wyeliminowano by tę decyzję z obrotu prawnego. Skład Orzekający Sądu nie podziela poglądu wyrażonego przez PINB w odpowiedzi na skargę oraz prezentowanego podczas rozprawy, jakoby uchylenie postanowienia PINB z [...].03.2008 r. poprzedzającego wydanie przedmiotowej decyzji pociągnęło za sobą ipso iure nieważność tej decyzji lub utratę jej mocy. Pogląd ten pozostaje w sprzeczności z zasadą trwałości decyzji ostatecznej na forum administracyjnym, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Konsekwencje wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Upb decyzji określa ust. 3 cyt. przepisu, wedle którego "Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Z treści skargi wynika zatem, że S. P. wywodzi bezczynność w aspekcie braku podjęcia czynności, o których mowa w art. 51 ust. 3 Upb in principio. Przy tak ustalonym przedmiocie skargi zdaniem Sądu skarga jest niezasadna, a konkluzja ta wynika z faktu, że organ przeprowadził kontrolę przedmiotowego obiektu w dniu 24.03.2010 r., a protokół tej kontroli zalega w aktach administracyjnych (k. 88 t. III). Z jego treści wynika jednoznacznie, że od dnia poprzedniej kontroli przeprowadzonej przez WINB inwestor nie wykonywał żadnych robót. Treść tego protokołu jest zatem wystarczająca dla podjęcia ustalenia faktycznego, czy nastąpiło, czy też nie nastąpiło wykonanie obowiązków określonych w decyzji organu z [...] maja 2008 r. Nietrafne byłoby zatem uwzględnienie skargi S. P. i zobowiązywanie PINB do przeprowadzenia czynności kontrolnych, skoro takie czynności w istocie zostały już przeprowadzone, niezależnie od nietrafnej oceny, jaką prezentuje organ nadzoru budowlanego w aspekcie funkcjonowania w obrocie prawnym swej decyzji wydanej w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Upb. Odrębną kwestią jest natomiast ewentualna bezczynność organu w niepodjęciu decyzji, o jakiej mowa w art. 51 ust. 3 pkt 2 Upb. Ponieważ jednak sprawa ta wychodzi poza wyraźnie określony przez pełnomocnika skarżącej zakres wniesionej skargi na bezczynność wyznaczającej de facto granice sprawy sądowoadministracyjnej, poza którą sąd orzekający w jej granicach nie może wykroczyć (art. 134 Ppsa), przeto Sąd nie mógł objąć tej kwestii przedmiotem swojej uwagi. Z wyłożonych przyczyn Sąd skargę oddalił na zasadzie art. 151 Ppsa.