II SAB/Rz 11/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Maria Mikolik /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 września 2021 r. sprawy ze skargi P. D. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Komendanta Powiatowego Policji do rozpoznania wniosku skarżącego P. D. z dnia 4 stycznia 2021 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi wraz z prawomocnym wyrokiem; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa III. zasądza od Komendanta Powiatowego Policji na rzecz skarżącego P. D. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SAB/Rz 11/21 UZASADNIENIE W piśmie z 18 stycznia 2021r. P. D. wniósł skargę na bezczynność i odmowę udostępnienia informacji publicznej przez Komendanta Policji w [...]. Skarżący wniósł o uznanie bezczynności organu oraz uznanie, że informacja o której udostępnienie wnosił należy do kategorii informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie Komendanta do udostępnienia informacji w wnioskowanym zakresie, wydanie decyzji administracyjnej w terminie 7 dni i przesłanie jej na podany adres e-mail. Jak wynika z akt sprawy, skarżący za pośrednictwem wiadomości elektronicznej z 4 stycznia 2021r. zwrócił się do Komendanta Policji w [...] z żądaniem o udzielenie informacji publicznej dotyczącej wskazanego z imienia i nazwiska policjanta tj.: życiorysu, kopii dyplomu ukończenia szkoły średniej wyższej i szkoły policyjnej, informacji o przebiegu drogi zawodowej, kopii mianowania na Policjanta, kopii oświadczenia majątkowego oraz kopii badań psychiatrycznych. Komendant w piśmie przesłanym do skarżącego w dniu 13 stycznia 2021r. poinformował stronę, że zakres żądanych informacji wykracza poza pojęcie informacji publicznej, określonej w art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., dalej: u.d.i.p.). Wobec tego brak jest podstaw do udzielenia wnioskowanych informacji. P. D. w opisanej na wstępie skardze na bezczynność Komendanta podniósł, że w trybie informacji publicznej wnosił o udostępnienie informacji dotyczących pracy wskazanego z imienia i nazwiska policjanta w formie skanów wskazanych dokumentów po anonimizacji. Wbrew twierdzeniu Komendanta w ocenie skarżącego miał on obowiązek udostępnić żądane informacje po anonimizacji danych wrażliwych. W razie odmowy udzielania informacji organ powinien był to uczynić w formie decyzji, zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Skoro zatem organ nie wydał decyzji i nie udzielił informacji, co do których posiada ustawowy obowiązek ich udostępnienia, to nie ulega wątpliwości, że pozostaje on bezczynności. W odpowiedzi na skargę Komendant wniósł o jej oddalenie. Organ stanął na stanowisku, że dane i dokumenty, o które wnioskuje skarżący nie należą do kategorii informacji publicznej. Funkcjonariusz, którego dotyczy wniosek nie jest obecnie policjantem, ponieważ odszedł na emeryturę. W czasie kiedy pełnił służbę w Komendzie Powiatowej Policji w [...] wykonywał ją wprawdzie w ramach organu władzy publicznej, jednak jego służba nie miała charakteru decyzyjnego, a jedynie wykonawczy i usługowy wobec Komendanta Powiatowego Policji w [...], który jest organem władzy publicznej sensu stricte. Wnioskowane dokumenty, dotyczące ww. policjanta, pomimo pozostawania w merytorycznym związku z nawiązaniem i przebiegiem jego służby nie dotyczą bezpośrednio pełnienia funkcji publicznej przez policjanta (czyli osoby co do zasady pełniącej funkcję publiczną). Są one dokumentami prywatnymi i nie spełniają kryteriów określonych w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Odnośnie oświadczenia majątkowego policjantów Komendant wskazał, że kryterium dokumentu stanowiącego informację publiczną, na podstawie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. determinują przepisy szczególne określone w art. 62 ust 7 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 360 ze zm.). Na podstawie przywołanych przepisów, tylko informacje zawarte w oświadczeniach o stanie majątkowym osób pełniących funkcje organów Policji są publikowane na właściwych stronach Biuletynu Informacji Publicznej. W konsekwencji organ stanął na stanowisku, że dane o które wnosił skarżący nie stanowią informacji publicznej, tak więc udzielenie odpowiedzi na jego wniosek nastąpiło w sposób prawidłowy w formie pisma. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r. poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, o czym stanowi art. 149 § 1 P.p.s.a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a. W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż Komendant pozostaje w bezczynności błędnie uznając, że przedmiotem żądania skarżącego jest jedynie udostępnienie dokumentów prywatnych a zatem odpowiednią formą załatwienia wniosku będzie udzielenie informacji, że przedmiotem żądania są informacje, które nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Z regulacją tą koreluje art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020r., poz. 360 ze zm.), zgodnie z którym Policja stanowi umundurowaną i uzbrojoną formację służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że Komendant Policji w [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania będącej w jego posiadaniu informacji publicznej. Zakres przedmiotowy informacji publicznej określa art. 6 ust. 1 u.d.i.p., wymieniając rodzaje spraw, jakich może ona dotyczyć (nie jest to wyliczenie wyczerpujące, o czym świadczy zwrot "w szczególności"). Podkreślenia wymaga przy tym, że w doktrynie i orzecznictwie sądowym pod pojęciem "informacji publicznej" rozumie się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Udostępnieniu podlega m.in. informacja publiczna: o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 d u.d.i.p.), a także o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych (art. 6 ust. 1 pkt 4a u.d.i.p.). Rozumienie pojęcia dokumentu urzędowego na gruncie ustawy o informacji publicznej określa art. 6 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym, dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Stosownie do art. 115 § 13 Kodeksu karnego, funkcjonariuszem publicznym jest: 1) Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej; 2) poseł, senator, radny; 2a) poseł do Parlamentu Europejskiego; 3) sędzia, ławnik, prokurator, funkcjonariusz finansowego organu postępowania przygotowawczego lub organu nadrzędnego nad finansowym organem postępowania przygotowawczego, notariusz, komornik, kurator sądowy, syndyk, nadzorca sądowy i zarządca, osoba orzekająca w organach dyscyplinarnych działających na podstawie ustawy; 4) osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych; 5) osoba będąca pracownikiem organu kontroli państwowej lub organu kontroli samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe; 6) osoba zajmująca kierownicze stanowisko w innej instytucji państwowej; 7) funkcjonariusz organu powołanego do ochrony bezpieczeństwa publicznego albo funkcjonariusz Służby Więziennej; 8) osoba pełniąca czynną służbę wojskową, z wyjątkiem terytorialnej służby wojskowej pełnionej dyspozycyjnie; 9) pracownik międzynarodowego trybunału karnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe. W doktrynie oraz orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że katalog osób będących funkcjonariuszami publicznymi jest w pewnym sensie otwarty, z uwagi na szerokie określenie zakresu pojęć w pkt 4-6. Zatem wniosek jest taki, że funkcjonariuszem publicznym jest każda osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą RP umowę międzynarodową (tak NSA w wyroku dnia 20 listopada 2019 r., sygn. I OSK 4342/18). We wskazanym wyroku wyrażono również zapatrywanie, iż funkcjonariuszem publicznym jest osoba pełniąca funkcję publiczną rozumianą jako wykonywanie zadań publicznych polegających na podejmowaniu działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób (lub łączących się, co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów) lub gospodarowanie mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia, czy realizacją funkcji publicznej zajmują się podmioty publiczne, czy też niepubliczne. Należy również zwrócić uwagę na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, wyrażone w uzasadnieniu wyroku z 20 marca 2006 r. K 17/05 (OTK-A 2006/3/30), że w przypadku funkcjonariuszy publicznych - chodzi tu o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej, przy czym nie muszą to być jedynie osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. Chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są stanowiska, które - choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej - mają charakter usługowy lub techniczny. Mając na względzie tak przyjęte rozumienie funkcjonariusza publicznego przyjąć należy, że policjant jest osobą pełniącą funkcje publiczne. Skarżący żądał ujawnienia w odniesieniu do policjanta wymienionego z imienia i nazwiska następujących dokumentów: życiorysu, kopii dyplomu ukończenia szkoły średniej wyższej i szkoły policyjnej, informacji o przebiegu drogi zawodowej, kopii mianowania na Policjanta, kopii oświadczenia majątkowego oraz kopii badań psychiatrycznych. Sąd uznał, że żądanie udostępnienia wskazanych we wniosków dokumentów w wersji anonimizowanej w formie skanów nie dotyczy dokumentów prywatnych, jak argumentował Komendant w odpowiedzi na skargę. Skoro policjant należy do kategorii osób pełniących funkcje publiczne, to co do zasady informacje dotyczące podejmowanych przez niego w ramach obowiązków służbowych działań - mieszczących się w ustawowych kompetencjach Policji - są informacją publiczną. Sąd zgadza się z poglądem wyrażonym w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 6 maja 2021 r. (sygn. akt II SAB/Rz 33/21), że informacje publiczne mogą wynikać nie tylko z dokumentów urzędowych sporządzonych przez uprawnionego funkcjonariusza publicznego w ramach jego kompetencji oraz skierowanych do innego podmiotu lub złożonych do akt sprawy (art. 6 ust. 2 u.d.i.p.), lecz także z innych dokumentów, którymi podmioty publiczne posługują się w celu wykonywania powierzonych im zadań publicznych. W związku z powyższym informacje publiczne mogą wynikać również z dokumentów nieurzędowych wytworzonych w związku z rozpoczęciem, trwaniem lub zakończeniem stosunku służbowego funkcjonariusza publicznego (np. policyjnego), jeśli tylko dokumenty te stanowią część bazy informacyjnej wykorzystywanej przez dany podmiot publiczny. Do grupy powyższej zaliczyć można informacje o przebiegu drogi zawodowej policjanta. Nie oznacza to, że nawet jeżeli wskazany przez skarżącego policjant należy do kręgu osób pełniących funkcję publiczną, to wszystkie informacje z nim związane (w tym objęte wnioskiem) podlegają bezwarunkowemu udostępnieniu z całkowitym wyłączeniem ochrony jego prywatności. Stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Zatem w celu ograniczenia prawa do prywatności musi zachodzić związek pomiędzy informacją o osobie pełniącej funkcję publiczną oraz pełnieniem tej funkcji. Musi to być ścisły związek między informacją odnoszącą się do osoby pełniącej funkcję publiczną i jej funkcjonowaniem w sferze publicznej. Z wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wynika zresztą wprost, że udostępnieniu podlega informacja o osobach pełniących funkcje publiczne, mająca związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Kryterium tych warunków spełniają informacje nt. posiadanego wykształcenia i doświadczenia zawodowego, przebiegu kariery zawodowej oraz stanu zdrowia, dające obraz kompetencji (kwalifikacji i predyspozycji) do pracy na określonym stanowisku, w które co do zasady (z zastrzeżeniem co do oświadczenia majątkowego) wpisuje się żądanie skarżącego udzielenia wnioskowanych informacji. Oznacza to, że życiorys, kopia dyplomu ukończenia szkoły średniej, wyższej i policyjnej, informacja o przebiegu drogi zawodowej, kopia aktu mianowania na policjanta oraz kopia aktualnych badań psychiatrycznych stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu (tak wyrok WSA w Rzeszowie z 24 listopada 2020r., II SAB/Rz 83/20; wyrok WSA w Rzeszowie z 4 sierpnia 2021r., sygn. II SAB/Rz 45/21, orzeczenia dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie oznacza to jednak, że dokumenty objęte wnioskiem Skarżącego podlegają bezwarunkowemu udostępnieniu. Mogą bowiem zawierać dane dotyczące prywatności policjanta wskazanego we wniosku z dnia 4 stycznia 2021r. W takim przypadku dokumenty urzędowe nie tracą charakteru informacji publicznej, gdyż stanowią nadal informację publiczną z tym jednak zastrzeżeniem, że podlegają ograniczeniom wynikającym z art. 5 ust. 2 u.d.p. W myśl tego przepisu, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Uznając, że zachodzą przesłanki, o jakich wyżej mowa, organ odmawia udostępnienia takiej informacji, jednakże stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.p., ma obowiązek wydać decyzję w tym przedmiocie. Zaznaczyć też należy, że sama anonimizacja takich informacji, bez jednoczesnego rozstrzygnięcia w trybie art. 16 ust. 1 u.d.p. o odmowie dostępu do nich, jest niewystarczającym działaniem organu, które nie chroni przed zarzutem bezczynności (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2020 r. sygn. I OSK 2335/18). Odnośnie żądania ujawnienia oświadczenia majątkowego należy wskazać, że zgodnie z art. 62 ust. 5 ustawy o Policji, informacje zawarte w takim oświadczeniu stanowią tajemnicę prawnie chronioną i podlegają ochronie przewidzianej dla informacji niejawnych o klauzuli tajności "zastrzeżone", określonej w przepisach o ochronie informacji niejawnych. Tymczasem, w myśl art. 5 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Zatem powołując się na powyższe ograniczenie w dostępie do informacji publicznej Komendant winien był wydać decyzję administracyjną z mocy wskazanego już wyżej art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Reasumując Sąd stwierdza, że skoro wniosek Skarżącego dotyczył udostępnienia w formie skanów m.in. dokumentów urzędowych i nie został załatwiony poprzez ich udostępnienie lub poprzez wydanie decyzji z art. 16 ust. 1 u.d.p., Komendant pozostawał w bezczynności. Z tych przyczyn Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.. Jednocześnie sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.), gdyż Komendant odpowiedzi na wniosek skarżącego udzielił niezwłocznie, natomiast bezczynność była wynikiem błędnego rozumienia charakteru żądanych dokumentów, odnoszących się do funkcjonariusza publicznego. O zwrocie kosztów sądowych, na które składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości 1000 zł Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.