II SAB/Rz 111/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Stanisław Śliwa po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2016 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zebrania wiejskiego i podjętych na nim uchwał - postanawia – odrzucić skargę. M. K. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie ze skargą na bezczynność Burmistrza [...]. Wskazała, że w dniu 23 czerwca 2016 r. zwróciła się do wymienionego organu z wnioskiem o stwierdzenie nieważności Zebrania Wiejskiego Sołectwa [...] odbytego dnia 29 maja 2016 r. i stwierdzenie nieważności podjętych w jego trakcie uchwał jako rażąco naruszających przepisy statutu Sołectwa i inne regulacje prawne. Skarżąca podała, że w przedmiotowym Zebraniu uczestniczył osobiście Sołtys J. Ż., jednak wbrew treści § 12 pkt 2 Statutu nie przewodniczył jego obradom, co powoduje, że przewodnictwo to sprawowała osoba nieuprawniona, a zatem podjęte uchwały są z mocy prawa nieważne. Ponadto, doszło do szeregu nieprawidłowości w przebiegu obrad, w trakcie głosowania oraz liczenia głosów. Poza tym, zdaniem skarżącej, treść jednej z podjętych uchwal odbiega od tej, nad którą przeprowadzono głosowanie. Składająca skargę wskazała, że ze względu na fakt, iż nad działalnością Zebrania Wiejskiego nadzór sprawuje Burmistrz, to winien on wydać decyzję administracyjną stwierdzającą nieważność przedmiotowego Zebrania i podjętych na nim uchwał. M. K. zaznaczyła, że przed wniesieniem niniejszej skargi skierowała do Burmistrza [...] wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (pismo z dnia 2 sierpnia 2016 r.), na które udzielona została jej odpowiedź (pismo z 2 września 2016r.), lecz organ nadal pozostaje w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, kryterium czego stanowi zgodność z prawem. Przedmiotowy zakres kognicji sądów wskazuje szczegółowo art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", który wymienia konkretne formy działalności administracji publicznej poddane kontroli sądowej, jak też wskazuje w jakich wypadkach kontroli takiej podlega bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Dodatkowo, art. 3 § 3 P.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Z powołanych regulacji wynika, że, aby określony akt administracyjny czy też jego brak (bezczynność) mógł stanowić przedmiot badania sądu, musi istnieć przepis prawa, który przewiduje drogę sądową w tym zakresie. Jego brak skutkuje koniecznością przyjęcia, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i jako taka podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. M. K. przedmiotem swojej skargi uczyniła bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności Zebrania Wiejskiego Sołectwa [...] odbytego w dniu 29 maja 2016 r. i stwierdzenia nieważności podjętych w jego trakcie uchwał. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Powołane art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a dotyczą decyzji administracyjnych (pkt 1), postanowień (pkt 2 i pkt 3) oraz innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, w myśl art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a., sąd administracyjny może także kontrolować bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Brzmienie cytowanych art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 P.p.s.a. nakazuje powiązać brak określonego działania organu administracji z wynikającym z konkretnego unormowania prawnego obowiązkiem jego podjęcia. Brak jest tymczasem regulacji prawnych zobowiązujących Burmistrza [...] jako organ Gminy [...] do wykonania czynności, o których mowa w skardze. W szczególności, z mocy art. 39 ust. 1 u.s.g. wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje wprawdzie decyzje administracyjne w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, jednak umocowanie wójta do rozstrzygania indywidualnej sprawy właśnie w drodze decyzji administracyjnej musi wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego, zaś powołany art. 39 u.s.g. nie może stanowić samodzielnej podstawy w tym przedmiocie. Poza tym, charakter sprawy indywidualnej, która może zostać rozstrzygnięta w drodze decyzji ma taka, która dotyczy imiennie określonego podmiotu oraz konkretnych jego praw i obowiązków. Taka sytuacja nie występowałaby w przypadku stwierdzania nieważności zebrania wiejskiego czy podjętych na nim uchwał. Dlatego w tym przypadku nie istnieje podstawa do podjęcia decyzji administracyjnej. Ponadto, z mocy art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446), określanej w dalszej części jako "u.s.g.", który stanowi regulację szczególną w rozumieniu art. 3 § 2 P.p.s.a., gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich stosuje się odpowiednio przepisy art. 101 u.s.g. W świetle tej ostatniej regulacji, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Także i z tego unormowania wynika, że nakaz wykonania czynności musi wynikać wprost z treści danego przepisu prawnego. W świetle art. 5 ust. 1 u.s.g., gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. Jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto. Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami (art. 35 ust. 1 u.s.g.).W myśl art. 35 ust. 3 u.s.g., statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: nazwę i obszar jednostki pomocniczej (pkt 1); zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej (pkt 2), organizację i zadania organów jednostki pomocniczej (pkt 3); zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji (pkt 4); zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej (pkt 5). Działając m. in. na podstawie powołanych art. 35 ust. 1 i ust. 3 u.s.g. Rada Gminy [...] podjęła w dniu [....] października 2005 r. uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa [...]. Z punktu widzenia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne jest brzmienie § 30 tego aktu, który zawarty jest w jego rozdziale V zatytułowanym "Kontrola i nadzór nad działalnością organów sołectwa". Jego ustęp pierwszy stanowi, że nadzór nad działalnością organów sołectwa sprawuje Rada Gminy i Wójt Gminy. Z kolei, zgodnie z ust. 3, bieżący nadzór nad statutową działalnością sołectwa sprawuje Wójt Gminy. Formy dopuszczalnej działalności organów kontroli i nadzoru określa natomiast ust. 4, według którego, organy kontroli i nadzoru nad działalnością organów sołectwa mają prawo żądania niezbędnych informacji, danych i wyjaśnień dotyczących funkcjonowania sołectwa, dokonywania wizji w sołectwie oraz uczestniczenia w Zebraniach Wiejskich oraz posiedzeniach Rady Sołeckiej. Przy czym, w świetle ust. 5, do wykonywania czynności, o których mowa w ust. 4 organy kontroli i nadzoru nad działalnością organów sołectwa mogą delegować swoich przedstawicieli. Należy wskazać, że z mocy art. 7 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78 poz. 483 ze zm.), organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że gdy coś nie jest prawem dozwolone, jest organom administracji zakazane. Innymi słowy, organom administracji wolno tylko to, na co zezwalają przepisy prawa. Aby organ władzy publicznej mógł zatem podjąć określone działanie musi istnieć konkretny przepis kompetencyjny, którego istnienia nie wolno domniemywać i który podlega ścisłej wykładni literalnej. Problematykę nadzoru organów gminy nad działalnością jej jednostki pomocniczej reguluje wskazany wyżej art. 35 ust. 3 pkt. 5 u.s.g., zgodnie z którym– jak już wyżej podano – formy i zakres sprawowanego nadzoru muszą być określone w statucie jednostki pomocniczej. Należy zatem przyjąć, że szczegółowe kompetencje Burmistrza [...] wynikają z konkretnych norm zawartych w statucie jednostki pomocniczej – Sołectwa [...]. To lokalny prawodawca decyduje bowiem - oczywiście będąc związanym obowiązującymi regulacjami prawnymi - o rozmiarach sprawowanego przez organy gminy nadzoru i kontroli. Może on więc zdecydować, że będzie on szeroki, bądź tylko mieć wymiar raczej symboliczny. Statut Sołectwa Zaklików nie przewiduje możliwości stwierdzania przez Burmistrza nieważności Zebrania wiejskiego czy też jego aktów, a tylko prawo żądania niezbędnych informacji, danych i wyjaśnień dotyczących funkcjonowania Sołectwa, dokonywania wizji w Sołectwie oraz uczestniczenia w Zebraniach Wiejskich oraz posiedzeniach Rady Sołeckiej. Oznacza to, że wolą Rady Gminy [...] było, by nadzór nad jej jednostkami pomocniczymi nie miał charakteru władczego. W takiej zaś sytuacji uzasadniona jest konkluzja, że podjęcie przez Burmistrza tego rodzaju czynności, których domaga się składająca skargę nie znajduje podstaw prawnych. Skoro więc nie istnieje przepis prawa, który zobowiązywałby Burmistrza do dokonania przedmiotowych czynności, to tym samym nie można przyjąć, że złożona w niniejszej sprawie skarga jest dopuszczalna. Jak już wyżej zaznaczono, nie wszystkie przejawy działalności organów administracji publicznej, jak też nie każdy brak ich działania podlega kognicji sądowej. Zakres tej ostatniej wskazują powołane na wstępie art. 3 § 2 i § 3 P.p.s.a., w których nie mieści się bezczynność wskazywana przez M. K. w skardze. Powołany przez wymienioną w skardze § 30 statutu Sołectwa [...] nie stanowi bowiem wystarczającej normy kompetencyjnej do podjęcia żądanych przez nią czynności, a z uwagi na wyraźne odesłanie w art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. do postanowień takiego statutu, również ten ostatni przepis nie ustanawia kompetencji w tym zakresie. Z uwagi więc na to, że skarga M. K. dotyczy bezczynności Burmistrza [...] nie objętej zakresem właściwości sądu administracyjnego w świetle art. 3 § 2 i § 3 P.p.s.a., należało ją odrzucić. O powyższym orzeczono na podstawie art. 58 § 1 pkt 1, § 3 P.p.s.a. Biorąc pod uwagę fakt, iż konieczność odrzucenia skargi wynikała już z samej treści tego pisma, nie wzywano składającej go do uiszczenia wpisu (art. 222 P.p.s.a.).