II SAB/Rz 12/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie SO del. Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi M. A. i S. A. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] w sprawie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego -skargę oddala- Przedmiotem skargi M. A. i S. A. jest bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] w sprawie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. W oparciu o przesłane do Sądu dokumenty ustalono, że na skutek wniosku M. i S. A. - Burmistrz Miasta i Gminy [...] prowadził postępowanie o rozgraniczenie ich działki nr ewid. 3870, położonej we wsi Ł. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] - Burmistrz Miasta i Gminy [...] orzekł o rozgraniczeniu działki nr ewid. 3870 z działkami nr 3863, 3864, 3865, 3869, 3871 i 3872, stanowiącymi własność innych osób fizycznych. Natomiast decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] - Burmistrz Miasta i Gminy [...] - umorzył postępowanie dotyczące rozgraniczenia działki 3870 z działkami nr 3873 i 3874, przekazując jednocześnie sprawę do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu [...]. Wnioskiem z 19 marca 2013 r. M. A. i S. A. zwrócili się do Burmistrza Miasta i Gminy [...] o wydanie postanowienia o ostatecznych kosztach rozgraniczenia. W odpowiedzi Burmistrz Miasta i Gminy [...] pismem z 26 marca 2013 r. wskazał, że organ administracji nie poniósł kosztów związanych z wynagrodzeniem geodety, w związku z czym nie może wydać postanowienia w zakresie ich rozliczenia. Wyjaśnił, że art. 262 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwanej dalej k.p.a.), wyklucza możliwość przyznania przez organ zwrotu kosztów postępowania pomiędzy stronami. M. A. i S. A. złożyli zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwane dalej SKO) na niezałatwienie sprawy kosztów postępowania rozgraniczeniowego w ustawowym terminie. SKO postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] uznało wniesione zażalenie za uzasadnione, wyznaczyło organowi I instancji 14-dniowy dodatkowy termin do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy i stwierdziło, że niezałatwienie sprawy nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Burmistrz Miasta i Gminy [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], obciążył kosztami przedmiotowego postępowania rozgraniczeniowego w całości wnioskodawców, tj. M. i S. A. W podstawie prawnej postanowienia Burmistrz wskazał art. 123 i art. 262 § 1 k.p.a. M. A. i S. A. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (zwany dalej WSA) skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Skarżący zarzucili naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. poprzez przekroczenie terminów z rażącym naruszeniem prawa. Wskazując na powyższe wnieśli o wymierzenie organowi grzywny i zobowiązanie go do ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy [...] uznał ją za bezskuteczną wobec faktu wydania w dniu [...] czerwca 2013 r. postanowienia o ustaleniu kosztów rozgraniczenia. Skarżący dołączyli do akt sprawy postanowienie SKO z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] wydane po rozpoznaniu ich zażalenia na postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. WSA postanowieniem z dnia 24 września 2013 r., sygn. akt II SAB/Rz 80/13 umorzył postępowanie sądowe w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że po uwzględnieniu skierowanego do SKO zażalenia M. i S. A. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, organ ten wydał w dniu [...] czerwca 2013 r. postanowienie, w którym obciążył kosztami postępowania rozgraniczeniowego w całości wnioskodawców, tj. M. i S. A. Postępowanie w tej sprawie toczy się zresztą dalej, bowiem jak już wskazano SKO, po rozpatrzeniu zażalenia na rozstrzygnięcie organu I instancji, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. uchyliło postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, a w dniu [...] września 2013 r. (jak wynika z dołączonego przez skarżących dokumentu) organ I instancji wydał w tej sprawie kolejne postanowienie. W tej sytuacji stan bezczynności organu ustał jeszcze przed wniesieniem skargi w niniejszej sprawie, co miało miejsce 8 lipca 2013 r. To zaś prowadzi do konkluzji, że postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi M. i S. A. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego stało się bezprzedmiotowe. W ocenie WSA taki stan rzeczy z mocy art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. skutkuje umorzeniem postępowania sądowoadministracyjnego. Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej S. A. i M. A. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 88/14 uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu NSA wskazał, że zaskarżonym postanowieniem WSA umorzył postępowanie sądowe ze skargi S. A. i M. A. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] uznając, że wydanie przez organ postanowienia z dnia [...] czerwca 2013 r. oraz nadal toczące się postępowanie w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego czyni skargę tę bezprzedmiotową. NSA zwróciło uwagę, że w powyższych okolicznościach rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej wymaga rozważenia zagadnienia, czy mając na uwadze katalog przysługujących sądowi możliwości rozstrzygnięcia sprawy, wydanie przez organ administracyjny aktu bądź podjęcie przezeń czynności w sprawie, w której złożono skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przed dniem rozpoznawania sprawy przez sąd, samo przez się uniemożliwia uwzględnienie tej skargi. NSA zwróciło uwagę, że odpowiedzi na tak zadane pytanie należy poszukiwać w treści przepisu art. 149 P.p.s.a. Przepis ten w wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173), która weszła w życie 17 maja 2011 r. oraz ustawą z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 76, poz. 409), która weszła w życie 12 lipca 2011 r. stanowi, iż uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest powiązane z zobowiązaniem organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Przepis ten stanowi również, że sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie w § 2 wskazano, że w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd może ponadto orzec o wymierzeniu organowi grzywny. Taka konstrukcja powołanego przepisu w zestawieniu z regulacją ustawową z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa rozszerzyła katalog środków przysługujących stronie celem przeciwdziałania bezczynności organu, czy przewlekłemu prowadzeniu postępowania, jak również zobowiązała sądy administracyjne do szerszego niż dotychczas rozpoznawania skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Powyższe wynika również z art. 134 § 1 P.p.s.a. w świetle którego sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawa prawną. Trudno jest zatem przyjąć, że oparcie skargi na bezczynności albo przewlekłości ogranicza kontrolę sądową do wskazanej przesłanki. NSA podzieliło tezę wywiedzioną w postanowieniu NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, iż wydanie przez organ decyzji (postanowienia) w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu. NSA wskazało, że WSA rozpoznając skargę, mając na względzie katalog możliwych rozstrzygnięć wymienionych w art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, winien odnieść się do całości sprawy orzekając zarówno w zakresie bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania dokonując jednocześnie oceny, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa oraz rozważając, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarga jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 264 k.p.a. jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. W niniejszej sprawie Burmistrz Miasta i Gminy [...] wydał 2 decyzje, jedną z [...].02.2013 r. o rozgraniczeniu, która stała się ostateczna 15.03.2013 r. oraz o umorzeniu w części postępowania rozgraniczeniowego z [...].02.2013 r. Abstrahując od prawidłowości takiego procedowania po stronie organu zgodnie z powołanym przepisem art. 264 k.p.a. powinien był powstać obowiązek wydania postanowienia w przedmiocie kosztów . Urzeczywistnienie się tegoż obowiązku warunkowane jest jednak poniesieniem jakichkolwiek kosztów przez organ w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie bezspornie organ nie poniósł żadnych kosztów związanych z rozgraniczeniem. Upoważniony przez Burmistrza (do wykonania czynności w postępowaniu rozgraniczeniowym) geodeta nie złożył do akt sprawy żadnego rachunku z żądaniem wynagrodzenia za dokonane urzędowe czynności. Organ nie wzywał żadnej ze stron postępowania o zaliczkę na pokrycie kosztów pracy geodety. Strona postępowania – wnioskodawcy – prywatnie zlecili geodecie wykonanie czynności rozgraniczeniowych w postępowaniu prowadzonym przez organ administracji – i zgodnie z umową zapłacili mu żądane koszty. Dowodem na powyższe jest rachunek nr [...] wystawiony przez Pracownię Geodezyjną "[...]", w którym nabywcą jest S. A. (nie Burmistrz [...]), a przedmiotem – zapłata za wykonanie rozgraniczenia dz. 3870 poł. w Ł. Umownie ustalone i zapłacone przez wnioskodawców wynagrodzenie geodety nie jest podlegającym rozliczeniu w postępowaniu o rozgraniczenie jego kosztem. W rozpatrywanej sprawie, skoro wynagrodzenie dla geodety, wykonującego czynności rozgraniczeniowe zostało uiszczone przez małżonków A., to nie można uznać, że organ prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe poniósł koszty postępowania. W tej sytuacji, jeżeli Burmistrz Miasta i Gminy [...] nie wydatkował środków finansowych na wynagrodzenie wskazanego geodety, to nie została spełniona przesłanka poniesienia kosztów przez organ, wynikająca z art. 262 § 1 k.p.a. i brak jest podstaw prawnych i faktycznych do orzekania w kwestii ustalenia wysokości kosztów postępowania, osób zobowiązanych do ich poniesienia oraz określenia terminu i sposobu ich uiszczenia (tak SKO [...] w postanowieniu z [...].01.2014 r., [...]). Oczywiście stawia to pod znakiem zapytania bezstronność wykonującego czynności w postępowaniu administracyjnym geodety, de facto działającego na prywatne zlecenie jednej ze stron postępowania. Reasumując, skoro nie powstał po stronie Burmistrza Miasta i Gminy obowiązek wydania postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego, nie można mówić o bezczynności czy przewlekłości postępowania administracyjnego w tej kwestii. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.