II SAB/Rz 121/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Marcin Kamiński /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi S. T. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy I. zobowiązuje Wójta Gminy [...] do załatwienia sprawy wszczętej na podstawie wniosku skarżącego z dnia 14 marca 2016 roku o ustalenie warunków zabudowy, w terminie 30 dni od dnia doręczenia temu organowi akt sprawy wraz odpisem prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny; IV. oddala wniosek o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty, o której mowa w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi V. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego S. T. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 7 grudnia 2016 r. do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga ST (skarżącego) na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu. Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt administracyjnych wynika, że zawiadomieniem z dnia 4 kwietnia 2016 r. Wójt Gminy [...] poinformował strony postępowania, w tym skarżącego, o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie silosu na zboże o pojemności 68 ton wraz z urządzeniami oraz magazynu zbożowego o powierzchni około 150 m2 na działce nr 961 w miejscowości [...], a następnie decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] organ ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło opisaną wyżej decyzję Wójta Gminy [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego wraz z aktami sprawy wpłynęło do Urzędu Gminy w [...] w dniu 15 czerwca 2016 r. W związku z wniesieniem przez ST skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w piśmie z dnia 22 sierpnia 2016 r., które wpłynęło do siedziby organu w dniu 25 sierpnia 2016 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło się o nadesłanie całości akt sprawy. Żądane akta przesłano organowi odwoławczemu w dniu 31 sierpnia 2016 r. Z nadesłanych w niniejszej sprawie akt administracyjnych nie wynika, aby w okresie od doręczenia decyzji Kolegium do nadesłania mu akt sprawy celem przekazania ich wraz ze skargą do WSA w Rzeszowie, Wójt Gminy [...] podjął jakiekolwiek czynności, w tym zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie. Ze znajdującego się w aktach organu I instancji postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] wynika, że w dniu 1 września 2016 r. ST wniósł zażalenie na bezczynność Wójta Gminy [...]. Postanowieniem tym organ wyższy stopniem uznał wniesione zażalenie za uzasadnione, wyznaczył organowi I instancji dodatkowy 30-dniowy termin do rozpatrzenia sprawy liczony od dnia otrzymania postanowienia, zarządził wyjaśnienie przyczyn uchybienia terminu i ustalenia osób winnych niezałatwieniu sprawy w terminie oraz stwierdził, że niezałatwienie sprawy w terminie nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Postanowienie doręczono Wójtowi Gminy [...] w dniu 8 września 2016 r. Kolejną czynnością skarżonego organu było wydanie w dniu 12 października 2016 r. postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego prowadzonego pod numerem [...]. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, postanowienie to zostało uchylone postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...]. Opisane rozstrzygnięcie doręczono Wójtowi w dniu [...] listopada 2016 r. i jak wskazują nadesłane akta sprawy, od tej daty organ nie podejmował dalszych czynności w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem skarżącego powyższe okoliczności przesądzają, że Wójt Gminy [...] pozostaje w nieusprawiedliwionej bezczynności. Organ przekroczył bowiem rażąco terminy do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym, a zatem naruszył przepisy art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.). Skarżący podał, że po uchyleniu decyzji Wójta z dnia [...] maja 2016 r. i przekazaniu sprawy do rozpatrzenia organowi I instancji, Wójt pomimo upływu wszelkich terminów przewidzianych w k.p.a. na załatwienie sprawy nie podjął żądnych działań administracyjnych. W ocenie skarżącego Wójt nie zawiesił postępowania, gdy za jego pośrednictwem wniesiono odwołanie od decyzji, co negatywnie świadczy o jego bezstronności. Z kolei zawieszając postępowanie w dniu 12 października 2016 r. nie wskazał, jakie zagadnienie wstępne będzie rozpoznawał WSA w Rzeszowie. W świetle powyższego skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie Wójta Gminy [...] do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego, 2. dokonanie kontroli bezczynności postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, 3. stwierdzenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., względnie zasądzenie na rzecz skarżącego maksymalnej wysokości sumy pieniężnej określonej w art. 154 § 7 p.p.s.a. oraz przekazanie w jego imieniu wymienionej kwoty na potrzeby Szpitala w [....],Ośrodkowi [...] im. [...], 5. zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Organ podał, że konsekwencją wniesienia skargi na opisaną wyżej decyzję SKO była konieczność przesłania akt administracyjnych. Tym samym od 31 sierpnia 2016 r. nie dysponuje on aktami sprawy. Wszelkie czynności w spornej sprawie podejmowane były wnikliwie i szybko, niemniej wobec konieczności przekazania akt najpierw SKO, a następnie WSA w Rzeszowie, Wójt nie mógł merytorycznie rozpatrzeć sprawy ustalenia warunków zabudowy z uwagi na brak akt. Niezależnie od powyższego organ wskazał, że w jego ocenie rozpatrzenie sprawy przez WSA w Rzeszowie będzie miało wpływ na decyzję wydaną w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Sąd z urzędu ustalił, że skarga sądowoadministracyjna wniesiona na wyżej wskazaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] została prawomocnie odrzucona postanowieniem WSA w Rzeszowie z dnia [...] listopada 2016 r. (sygn. akt II SA/Rz 1432/16). Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Skarga jako uzasadniona podlegała uwzględnieniu, albowiem Sąd stwierdził, że skarżony organ dopuścił się bezczynności w zakresie załatwienia sprawy o ustalenie warunków zabudowy. W konsekwencji działania oraz zaniechania skarżonego organu, które nie doprowadziły do załatwienia sprawy administracyjnej poprzez wydanie orzeczenia administracyjnego kończącego postępowanie w okresie od dnia 15 czerwca 2016 r. do momentu wyrokowania (z wyłączeniem okresów niezaliczalnych do terminów załatwiania spraw administracyjnych) wyczerpują znamiona bezczynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1) p.p.s.a. Na podstawie poglądów wyrażanych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w piśmiennictwie powszechnie należy przyjąć, że że ze stanem bezczynności w załatwieniu sprawy administracyjnej – pojmowanym jako nielegalny stan zaniechania kompetencyjnego właściwego organu administracji publicznej – mamy do czynienia wtedy, gdy organ ten – poza wypadkami wyłączenia pewne okresów czasu z zakresu terminu załatwienia sprawy (zob. art. 35 § 5 k.p.a. albo przepisy ustaw szczególnych) albo formalnego ustalenia nowego terminu załatwienia sprawy (zob. art. 36 k.p.a.) – nie załatwia sprawy w terminie określonym w przepisach k.p.a. lub przepisach szczególnych poprzez wydanie decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Oznacza to, że już sam upływ ustawowego terminu załatwienia sprawy sprawia z mocy ustawy, że właściwy organ popada w nielegalny stan bezczynności. W sprawie będącej przedmiotem skargi nie ulega wątpliwości, że początek biegu terminu do ponownego załatwienia sprawy należy wiązać z dniem doręczenia organowi pierwszej instancji decyzji organu odwoławczego z dnia [...] czerwca 2016 r. (uchylającej decyzję skarżonego organu z dnia [...] maja 2016 r. oraz przekazującą sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania) wraz z aktami sprawy. Jak wynika z akt sprawy, powyższa decyzja wraz z aktami została doręczona organowi pierwszej instancji w dniu 15 czerwca 2016 r. Następnie w odpowiedzi na pismo organu odwoławczego z dnia 22 sierpnia 2016 r. zawierające prośbę o przesłanie akt sprawy (w związku ze złożeniem skargi do sądu administracyjnego na decyzję z dnia 3 czerwca 2016 r.) skarżony organ 31 sierpnia 2016 r. przekazał akta organowi odwoławczemu. Z powyższego wynika, że w okresie od 15 czerwca do dnia 31 sierpnia 2016 r. skarżony organ nie podejmował czynności w sprawie i nie zakończył postępowania w jej przedmiocie, pomimo – wobec braku realizacji przesłanek z art. 35 § 5 k.p.a. oraz art. 36 k.p.a. – biegu ustawowego terminu załatwienia sprawy. Przyjmując nawet, że sprawa jako wymagająca przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego miała charakter szczególnie skomplikowany i jako taka powinna być załatwiona w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia skarżonemu organowi decyzji organu odwoławczego z aktami sprawy (zob. art. 35 § 3 k.p.a.), trzeba uznać, że maksymalny termin dwóch miesięcy został bezsprzecznie przekroczony, co oznacza, że po dniu 15 sierpnia 2016 r. skarżony organ pierwszej instancji popadł z mocy ustawy w stan bezczynności. Następnie po zwrocie akt sprawy przez organ odwoławczy (8 września 2016 r.) skarżony organ w okresie od dnia 8 września do dnia 12 października 2016 r. w dalszym ciągu nie podejmował istotnych czynności w sprawie, co pogłębiło stan bezczynności. Organ pierwszej instancji – wobec wniesienia przez skarżącego skargi sądowoadministracyjnej na decyzję organu odwoławczego z dnia [....] czerwca 2016 r. – wydał [....] października 2016 r. postanowienie o zawieszeniu postępowaniu na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., które zostało uchylone postanowieniem organu zażaleniowego z dnia 14 listopada 2016 r. Uwzględniając treść art. 35 § 5 k.p.a., trzeba pamiętać, że okres zawieszenia postępowania (obowiązywania postanowienia o zawieszeniu) nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy. Ponieważ postanowienie uchylające postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało doręczone wraz z aktami sprawy skarżonemu organowi 22 listopada 2016 r., należy przyjąć, że od dnia 22 listopada 2016 r. stan bezczynności był kontynuowany i nie ustał do dnia wyrokowania. W związku z powyższymi ustaleniami, należało stwierdzić, że skarżony organ dopuścił się bezczynności w wydaniu orzeczenia kończącego sprawę o ustalenie warunków zabudowy, a zatem skarga podlega uwzględnieniu na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez zobowiązanie powyższego organu do załatwienia przedmiotowej sprawy w terminie 30 dni od dnia doręczenia termu organowi akt sprawy z odpisem prawomocnego wyroku. Jednocześnie uwzględniając charakter sprawy administracyjnego, co do której załatwienia dopuszczono się bezczynności, wątpliwości organu co do istnienia podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego w związku z wniesioną przez skarżącego do sądu administracyjnego skargą na decyzję kasatoryjną organu odwoławczego oraz nie dostrzegając, aby skarżony organ dopuścił się całkowicie pozbawionego racjonalnego uzasadnienia przekroczenia ustawowych terminów załatwienia sprawy, Sąd stwierdził na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że stan bezczynności nie ma cech rażącego naruszenia prawa. Trzeba bowiem pamiętać, że stany bezczynności albo przewlekłego prowadzenia postępowania wyczerpują znamiona rażącego naruszenia prawa tylko wtedy, gdy posiadają pewne dodatkowe (szczególne) cechy względem stanu określanego jako typowe naruszenie prawa. Nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie (nawet jeśli jest to przekroczenie dość znaczne, np. kilkumiesięczne) przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie terminu musi być bowiem nie tylko znaczne, lecz także oczywiste, pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. np. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015r. sygn. akt II OSK 652/15) oraz nieznajdujące żadnego usprawiedliwienia w okolicznościach prawnych lub faktycznych sprawy. Sąd nie znalazł również podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o wymierzenie skarżonemu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz wniosku o przyznanie od powyższego organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty, o której mowa w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). U podstaw powyższych rozstrzygnięć leżą te same przesłanki, które uzasadniają stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (zob. powyżej). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.