II SAB/Rz 129/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Magdalena Józefczyk /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 lutego 2020 r. sprawy ze skargi E. S. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie braku złożenia propozycji służby -skargę oddala- Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga ES w dniu 13 października 2017 r. do (dalej: "skarżącej"), w której zaskarżyła "bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] wyrażającą się w braku złożenia propozycji służby w służbie celno - skarbowej". Skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1948 z późn. zm., dalej zwana w skrócie p.w.KAS) Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej: "DIAS") miał obowiązek złożyć jej pisemną propozycję określająca nowe warunki pełnienia służby. Służbę jako funkcjonariusz celny rozpoczęła w dniu 19 października 1994 r., a nawiązanie stosunku służby nastąpiło w drodze mianowania. W dniu 29 maja 2017 r. przedstawiono jej propozycję zatrudnienia, którą przyjęła z uwagi na działanie pod silnym przymusem ekonomicznym. Nie otrzymała propozycji służby, pomimo spełnienia warunków do pozostania w służbie. Zdaniem skarżącej, obowiązkiem DIAS, wynikającym z art. 165 ust. 7 p.w.KAS w zw. z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1947 z późn. zm.), było przedstawienie propozycji służby. Zarzucając przepisom niekonstytucyjność wskazała na nierówne traktowanie osób, które w takiej samej sytuacji prawnej otrzymały propozycję pracy, służby lub nie otrzymywały żadnej propozycji. 1. art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284); 2. rekomendacji nr R (80) 2 Komitetu Ministrów Rady Europy z dnia 11 marca 1980 r. dotyczącej wykonywania dyskrecjolanlych kompetencji administracji, 3. art. 17 Europejskiego Kodeks Dobrej Administracji przyjęty przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r., normujący terminowe podejmowanie decyzji; 4. art 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, przyjętej 7 grudnia 2000 r. w Nicei. Skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności DIAS oraz zobowiązanie organu do przedstawienia propozycji służby. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy, względnie oddalenie skargi. Wniosek o odrzucenie skargi organ uzasadnił tym, że bezczynność stanowiąca podstawę do wniesienia skargi do sądu administracyjnego musi dotyczyć stosunku administracyjnego, a tego w sprawie nie stwierdzono. Wniosek o oddalenie uzasadniono prawidłowo zastosowanymi przepisami. Postanowieniem z dnia 31 stycznia 2018 r. II SAB/Rz 141/17 Wojewódzki Sad Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę uznając, że przedmiot zaskarżenia nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną ES i postanowieniem z dnia 21 listopada 2019 r. I OSK 1101/18 uchylił ww. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. NSA wyjaśnił, że podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że określony przez skarżącą przedmiot skargi nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach w ramach pracowniczego stosunku zatrudnienia i propozycja nowych warunków pełnienia służby przed jej przyjęciem nie stanowią decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów K.p.a., względnie aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a. Propozycja nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia lub służby. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia jego dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji. W samej propozycji prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób konkretyzowane, gdyż złożenie propozycji nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym. Czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw i obowiązków, które wynikają z przepisów prawa, nie stanowi aktu bądź czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a. Za zasadne NSA uznał zarzuty, w których autor skargi kasacyjnej kwestionuje możliwość zastosowania w sprawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., odwołujące się do zagwarantowanego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawa do sądu. W sprawie zaistniała okoliczność, o której mowa w rat 58 § 4 P.p.s.a. NSA wskazał, że postanowieniem z dnia 26 marca 2018 r. sygn. akt IV P 438/17 Sąd Rejonowy w [...], IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w sprawie z powództwa ES przeciwko Izbie Administracji Skarbowej w [...]o ustalenie istnienia stosunku służby i o przywrócenie do służby stwierdził niedopuszczalność drogi sądowej i sprawę przekazał do rozpoznania Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w [...]. Sąd Okręgowy w [...]Wydział IV Pracy i Ubezpieczeń Społecznych oddalił zażalenie na to orzeczenie prawomocnym postanowieniem z dnia [...]marca 2018 r. sygn. akt [...]. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że pozew ES dotyczył ustalenia istnienia stosunku służby od 1 czerwca 2017 r. i przywrócenia do służby w charakterze funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej od 1 czerwca 2017 r. na poprzednich warunkach służby i uposażenia obowiązującego przed tym dniem. Sąd Okręgowy podał, że powódka powołała się na otrzymaną w dniu 29 maja 2017 r. propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia, która zawierała pouczenie, że odmowa przyjęcia tej propozycji spowoduje wygaśnięcie stosunku służbowego po upływie 3 miesięcy. Powódka argumentowała, że powinna otrzymać propozycję służby, a nie pracy. Sąd Okręgowy uznał, że nie nastąpiło przekształcenie stosunku prawnego z służbowego na umowny, a dokonało się zakończenie dotychczasowego stosunku służbowego i nawiązanie kolejnego - umownego (stosunku pracy). Roszczenie powódki dotyczy poprzedniego stosunku służbowego, czyli zwolnienia ze służby, który to stosunek strona zamierzała reaktywować w drodze powództwa ustalającego. Oczekuje, że sąd pracy miałby ustalić, że stosunek pracy od 1 czerwca 2017 r. jest nadal innego rodzaju, ale stosunkiem służbowym. Sąd Okręgwoy uznał, że w tym zakresie droga sądowa przed sądem powszechnym - sądem pracy nie jest dopuszczalna. Stwierdził, że kwestionowanie przez powódkę złożenia jej propozycji pracy a nie służby powinno nastąpić na drodze administracyjnoprawnej. Podstawą prawną tego orzeczenia był art. 464 § 1 kodeksu postępowania cywilnego, mający zastosowanie przed sądem pracy i ubezpieczeń społecznych, zgodnie z którym sąd ten nie może odrzucić pozwu z powodu niedopuszczalności drogi sądowej, gdy do rozpoznania sprawy właściwy jest inny organ. W tym przypadku sąd przekaże sprawę temu organowi. Jeżeli jednak organ ten uprzednio uznał się za niewłaściwy, sąd rozpozna sprawę. Powyższe stanowisko w pełni zaakceptował Sąd drugiej instancji (Sąd Okręgowy w [...]), wskazując, że Sąd pierwszej instancji słusznie uznał swoją niewłaściwość do orzekania w sprawie i przekazał sprawę Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w [...], jako podmiotowi właściwemu do przedłożenia powódce pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby z uwzględnieniem art. 165 ust. 7 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowe, co w konsekwencji umożliwi jej złożenie ewentualnej skargi do sądu administracyjnego, a powódka będzie miała zagwarantowane prawo do sądu. Zdaniem NSA opisana wyżej sprawa zawisła przed sądem powszechnym jest tożsama z opisywaną sprawą, zarówno co do podmiotów, jak i przedmiotu i podstawy prawnej. W obu sprawach podmiotami są ES oraz Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...]. Nie ulega też wątpliwości, że żądania ES zawarte w pozwie inicjującym opisane wyżej postępowanie przed sądem pracy i ubezpieczeń społecznych oraz żądanie zawarte w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w istocie pokrywają się i zmierzają do tego samego celu - przywrócenia stosunku służbowego i co za tym idzie możliwości dalszego pełnienia służby, jako funkcjonariusz Służby Celno-Skarbowej. Pokrywają się i podstawy prawne - są to bowiem przepisy ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS - w szczególności art. 165 ust. 7 tej ustawy. Skoro sąd powszechny uznał się w sprawie za niewłaściwy, to nie jest dopuszczalne odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd wojewódzki jest bowiem zobowiązany na podstawie art. 58 § 4 P.p.s.a. do merytorycznego zbadania sprawy i kontroli działania (bezczynności) organu administracji skarbowej pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2019 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w granicach wyżej zakreślonych Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie Sąd wskazuje na art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa materialnego i procesowego. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (vide: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 153, WK 2016). W orzecznictwie podkreśla się, że rozwiązanie to stanowi gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej obowiązku związania orzeczeniem sądu. Działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych m.in. z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także sądu administracyjnego (vide: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 1350/12; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 16 października 2013 r. sygn. akt I SA/Bk 332/13, dostępne na stronie www.orzeczenia. nsa.gov.pl - baza CBOSA). Zatem Sąd w rozpoznawanej sprawie jest zobowiązany do zastosowania wyżej opisanej reguły. W sprawie bezsporne jest, że skarżąca na podstawie aktu mianowania pełniła w Urzędzie Celnym w [...]służbę celną. W dniu 5 czerwca 2017 r. na podstawie art. 170 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. p.w.KAS złożyła oświadczenie o przyjęciu przedstawionej jej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie na podstawie art. 165 ust. 7 propozycji zatrudnienia. Naczelny Sąd Administracyjny w ww. postanowieniu stwierdził, że zaistniała przesłanka wskazana w art. 58 § 4 P.p.s.a., zgodnie z którą sąd nie może odrzucić skargi z powodu, o którym mowa w § 1 pkt 1, jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. W uzasadnienia postanowienia NSA podał, że konsekwencją przyjęcia propozycji służby jest przekształcenie stosunku służbowego w stosunek służby w Służbie Celno - Skarbowej, a propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia jest przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy. Natomiast odmowa przyjęcia propozycji prowadzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza. NSA stanął na stanowisku, że funkcjonariuszowi celnemu złożona na podstawie p.w.KAS propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, nie stanowi też aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. O ile bowiem można argumentować, że akt lub czynność ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotyczące trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby ten akt lub czynność dotyczyły bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowały prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja dopiero zmierza do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej lub do kontynuacji służby na nowych warunkach albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem twierdzić, że ten akt lub czynność bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych. Propozycja nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby jest czynnością mieszczącą się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), stanowiącą jedynie pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 p.w.KAS), albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1-2 p.w.KAS). Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (zob. w tej materii: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2000 r., sygn. akt K 1/99; publ. OTK 2000/2/59) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie lub kontynuacja stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). NSA w uchwale 7 sędziów z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19, wyjaśnił, że "przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 z późn. zm.), dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego". W uzasadnieniu uchwały NSA podkreślił, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w. KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Niemniej jednak, umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro, w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 p.w. KAS, to nie ma podstawy, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS). NSA w konsekwencji uznał, że w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego, nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia. W postanowieniu z dnia 21 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 1101/18, NSA przyjął też, że propozycja służby w Służbie Celno - Skarbowej nie jest decyzją ani żadnym z aktów lub czynności określonych w P.p.s.a., to w razie jej nieprzedstawienia przez organ funkcjonariuszowi, co do zasady nie może być objęta skargą na bezczynność tego organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 P.p.s.a. Postępowanie dotyczące złożenia funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 p.w. KAS propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, nie jest postępowaniem, do którego stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ani postępowaniem, do którego stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. Ustawa - Przepisy wprowadzające KAS nie stanowi, by do spraw związanych ze złożeniem pisemnej propozycji przez dyrektora IAS miały zastosowanie przepisy tychże ustaw. Powyższe oznacza, że zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące stanowisko Sądu pierwszej instancji co do charakteru propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, okazały się nieuzasadnione. Wyżej przestawione stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego z mocy art. 153 P.p.s.a. jest wiążące i dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił jako niezasadną.