II SAB/Rz 130/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Maciej Kobak /spr./ WSA Marcin Kamiński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi M. Ś. na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w przedmiocie udzielenia informacji publicznej -skargę oddala- Przedmiotem skargi M. Ś. (dalej w skrócie: "skarżący") jest bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w [...] (dalej w skrócie: "Prezes SO") w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Z akt sprawy wynika, że skarżący w dniu 3 października 2019 r. zwrócił się do Prezesa SO o udostępnienie informacji publicznej w postaci pisma Wiceprezes Sądu Okręgowego w [...] G. A. z dnia [...] lutego 2019 r. w sprawie zwolnienia z obowiązku rozpoznania spraw z rep. K sędziów przydzielonych do III Wydziału Karnego Odwoławczego Sądu Okręgowego w [...]. W piśmie z dnia [...] października 2019 r. Prezes SO poinformował skarżącego, że dokument, o udostępnienie którego wniósł nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem nie ma takiego charakteru. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przewiduje wgląd do dokumentów jednak wyłącznie urzędowych. Nie stanowią natomiast informacji publicznej dokumenty wewnętrzne, które chociaż pośrednio służą realizacji zadań publicznych, to jednak nie przesądzają o kierunkach działalności organu państwowego i wykonywaniu zadań. Służą one wymianie informacji, gromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgodnieniu poglądów, stanowią postulat o zajęcie stanowiska przez organ sądu. Takie dokumenty nie wiążą się ze sposobem działania organu państwowego i nie są wyrazem podejmowanych przez taki organ rozstrzygnięć w zakresie podstawowych zadań Sądu. Jest to wewnętrzna korespondencja pozbawiona waloru oficjalności, mająca charakter roboczy, odnoszący się do spraw organizacyjnych. Tego rodzaju dokumenty nie oznaczają wytworzenia danych mających charakter informacji publicznej. W dniu 10 grudnia 2019 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność Prezesa SO w sprawie rozpatrzenia ww. wniosku, zarzucając naruszenie prawa materialnego, t. j. art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez dokonanie błędnej wykładni, polegającej na przyjęciu, że informacja objęta wnioskiem ma charakter "informacji wewnętrznej". Wobec powyższego skarżący wniósł o zobowiązanie Prezesa SO do załatwienia wniosku o udzielenie informacji w terminie 14 dni od doręczenia mu wyroku wraz z aktami sprawy, a także o zasądzenie zwrotu kosztów według obowiązujących przepisów. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że zwrócił się o udostępnienie dokumentu wytworzonego przez Wiceprezesa Sądu (zastępcę osoby wykonującej czynności organu sądu) i skierowanego do Kolegium Sądu Okręgowego (organu sądu) a dotyczącego zwolnienia niektórych sędziów od obowiązku rozpoznania spraw z kategorii K (sprawy o przestępstwa rozpoznawane w pierwszej instancji w sądzie okręgowym, sprawy o wyrok łączny, czy też sprawy lustracyjne). Uprawnienia Kolegium Sądu w tym zakresie uregulowane są w art. 47b § 6 w zw. z art. 47b § 5 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych, a ich realizacja jest wyjątkiem od zasady niezmienności składu i ma wpływ na realizację prawa do sądu każdego obywatela. Skarżący przytaczając uzasadnienie wyroku WSA w Gdańsku z dnia 18 listopada 2018 r., sygn. akt II SAB/Gd 78/18 podniósł, że do dokumentów wewnętrznych orzecznictwo zaliczyło wewnętrzną korespondencję elektroniczną, informacje techniczne dotyczące narzędzi używanych przez podmiot, opinie ekspertów, wykaz wejść i wyjść do ministerstwa oraz inne dokumenty związane z planowaniem działalności podmiotu. Do takich informacji nie można zaliczyć jednak oficjalnych informacji powstałych w związku z działalnością organów sądów, a dotyczących realizacji ustawowych zadań i mających znaczenie dla funkcjonowania sądu i realizacji prawa do sądu. W odpowiedzi na skargę Prezes SO podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.d.i.p."), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ - będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci jej udzielenia (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Zaznaczyć należy, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. Pojęcie informacji publicznej w polskim porządku prawnym ma bardzo szeroki charakter. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne, w tym i oczywiście sądy oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji. Informację publiczną stanowi więc treść dokumentów urzędowych czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2011 r., I OSK 1561/11). Zwrócić jednakże należy uwagę, że poza pojęciem informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., pozostają tzw. dokumenty wewnętrzne, odróżniane od dokumentów urzędowych. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (zob. wyrok NSA z: 31 lipca 2014 r., I OSK 2770/13; 25 marca 2014 r., I OSK 2320/13). Cechą dokumentów wewnętrznych jest to, że nie zostają bezpośrednio wykorzystane w szeroko rozumianym procesie decyzyjnym (por. P. Szustakiewicz, Problemy dostępu do informacji publicznej na tle orzecznictwa sądów administracyjnych, "Samorząd Terytorialny" 2015, nr 4, s. 62; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 24, 206-208). Także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjęto, że dokumenty wewnętrzne podlegają wyłączeniu z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego dokumenty wewnętrzne to informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Służą one wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk (por. wyrok TK z dnia z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12, OTK-A 2013, Nr 8, poz. 122). Udostępnienie tego rodzaju dokumentów mogłoby osłabiać funkcję ich wytworzenia, co powoduje ich wyłączenie z upublicznienia także w porządkach prawnych innych krajów Unii Europejskiej (por. W. Sokolewicz, Art. 61, w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, tom IV, Warszawa 2005, s. 6). W piśmiennictwie zauważa się, iż organ w procesie podejmowania swoich rozstrzygnięć musi mieć zagwarantowaną pewną sferę swobody i dyskrecji, w ramach której może gromadzić informacje, rozważać różne, często odmienne rozwiązania, sporządzać projekty dokumentów, czy też w sposób całkowicie nieoficjalny utrwalać przebieg spotkań i dyskusji nad wyborem najlepszego z rozwiązań (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa..., s. 204-209). W ocenie Sądu żądana przez skarżącego informacja – pismo Wiceprezes Sądu Okręgowego G. A. z [...] lutego 2019 roku w sprawie zwolnienia z obowiązku rozpoznania spraw z Rep. K sędziów przydzielonych do III Wydziału Karnego Odwoławczego Sądu Okręgowego w [...] - prawidłowo nie została uznana za informację publiczną. Z treści skargi wynika, że pismo Wiceprezes Sądu z dnia [...] lutego 2019 roku zostało skierowane do Kolegium Sądu Okręgowego w [...] w sprawie zwolnienia części sędziów od orzekania w sprawach z Rep. K. Zgodnie z postanowieniami art. 47b ust. 5 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych, (Dz. U. 2020 r. poz. 365 ze zm.; dalej w skrócie: "u.s.p.") "Na wniosek sędziego lub z urzędu kolegium sądu właściwe dla nowego miejsca służbowego sędziego lub miejsca jego delegowania może zwolnić sędziego z obowiązku rozpoznania części lub wszystkich spraw, w szczególności w razie znacznej odległości od tego sądu do nowego miejsca służbowego sędziego lub miejsca jego delegowania, a także przy uwzględnieniu stopnia zaawansowania rozpoznawanych spraw. Przed podjęciem uchwały kolegium sądu zasięga opinii prezesów właściwych sądów." Analizując treść cytowanego przepisu w kontekście niniejszej sprawy trzeba podać, że Kolegium Sądu tak z urzędu, jak i na wniosek sędziego, może zwolnić sędziego (sędziów) od rozpoznania części spraw, wyodrębnionych przykładowo poprzez wskazanie odpowiedniego repertorium, w szczególności (a więc przykładowo) z uwagi na odległość między sądem macierzystym a miejscem oddelegowania, z uwzględnieniem stopnia zaawansowania rozpoznawanych spraw. Kolegium ma przy tym obowiązek uprzedniego uzyskania opinii prezesów właściwych sądów. Sąd zgadza się ze skarżącym, że uchwała Kolegium Sądu podjęta w trybie art. 47b ust. 5 u.s.p. ma bezpośredni wpływ na przyszłe składy orzekające, co przekłada się na konstytucyjne prawo do sądu. Niewątpliwie więc uchwała taka stanowi informację publiczną. Co więcej, informację publiczną stanowi również opinia właściwych prezesów wyrażona w oparciu o zdanie ostatnie art. 47b ust. 5 u.s.p. Ponieważ analiza akt sprawy nie stwarzała sposobności do ustalenia, czy pismo z dnia [...] lutego 2019 roku, o udostępnienie którego zwrócił się skarżący jest wzmiankowaną opinią, Sąd zarządzeniem z dnia 9 marca 2020 roku zwrócił się do Prezesa Sądu Okręgowego w [...] o informację w tym przedmiocie. Z udzielonej w dniu 20 marca 2020 roku odpowiedzi wynika, że pismo z dnia [...] lutego 2020 roku stanowi zestawienie spraw sędziów III Wydziału Karnego Odwoławczego Sądu Okręgowego w [...], które wcześniej – przed reorganizacją – zostały im przydzielone, a po reorganizacji pozostały w kompetencji II Wydziału Karnego. Przekazane informacje w zamyśle miały ułatwić podjęcie decyzji co do ewentualnego zwolnienia sędziów z rozpoznawania tych sprawy. Kategorycznie stwierdzono, że pismo z dnia [...] lutego 2019 roku nie było opinią. W ocenie Sądu zgromadzone informacje nie pozostawiają wątpliwości, że pismo z dnia [...] lutego 2019 roku stanowi dokumentację wewnętrzną sporządzoną na potrzeby procesu decyzyjnego organu sądu – Kolegium Sądu. Jest ono w istocie wymianą informacji pomiędzy organami sądu – Prezesem a Kolegium, które poprzedzają wytworzenie informacji publicznej – podjęcie uchwały w trybie art. 47b ust. 5 i ust. 6 u.p.s. Pismo z dnia [...] lutego 2020 roku nie jest więc dokumentem, którego wytworzenie jest wymagane przepisami prawa, albo in genere dokumentem, którego tryb wydania, forma lub treść jest przez te przepisy kształtowana. Jest to wyłącznie dokument o charakterze roboczym, w tym znaczeniu, że materializuje wewnętrzny przepływ informacji pomiędzy organami sądu. Sąd zaznacza, że nie jest jego rolą ocena zasadności i legalności podjętej przez Kolegium uchwały w trybie art. 47b ust. 5 u.s.p. Zadaniem Sądu w niniejszej sprawie było ocenić, czy odmowa udostępnienia skarżącemu pisma z dnia [...] lutego 2019 roku, wobec przyjęcia, iż nie stanowi ono informacji publicznej, była zgodna z prawem. Weryfikacja legalnośćiowa tej materii, wypadła dla skarżącego negatywnie. W tym stanie rzeczy Sąd skargę oddalił – art. 151 P.p.s.a.