II SAB/Rz 187/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ NSA Małgorzata Wolska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi P. S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Rektora Politechniki [...] w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji I. umarza postępowanie sądowe na bezczynność Rektora Politechniki [...]; II. stwierdza, że Rektor Politechniki [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala wniosek o przyznanie sumy pieniężnej; IV. zasądza od Rektora Politechniki [...] na rzecz skarżącego P. S. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. P.Sw skardze do tutejszego Sądu zaskarżył bezczynność i przewlekłość postępowania Rektora Politechniki w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Rektora z dnia [...] stycznia 2016 r.2016 r. utrzymującej w mocy decyzję Kierownika studiów doktoranckich z dnia [...] października 2015 r. o skreśleniu go z listy doktorantów. Z akt sprawy wynika, że decyzją Kierownika Studiów Doktoranckich z dnia [...] października 2015 r., nr [...] P.S został skreślony z listy uczestników studiów trzeciego stopnia ( doktoranckich). Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Rektora Politechniki z dnia [...] stycznia 2016 r. Wnioskiem z dnia 11 kwietnia 2016 r. skarżący wystąpił na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 lub 5 K.p.a. o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Studiów Doktoranckich, decyzji Rektora a także o dokonanie wymiany dokumentu świadectwa ukończenia studiów na nowy, w którym okres odbywania studiów zostanie zmieniony na: od 1 października 2011 r. do 30 września 2015 r., na podstawie § 16 ust. 4 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 14 września 2011 r. w sprawie dokumentacji przebiegu studiów ( Dz.U. z 2011 r., nr 201, poz. 1188). Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Rektor Politechniki odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Studiów z dnia [...] października 2015 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r., a po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia 26 sierpnia 2016 r. utrzymał decyzję w mocy. Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1523/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję Rektora Politechniki z dnia [...] sierpnia 2016 r. i poprzedzającą ją decyzję Rektora z dnia [...] lipca 2016 r. Sąd stwierdził, że zostały wydane z naruszeniem art 24 § 1 pkt 5 K.p.a. z uwagi na udział w wydaniu decyzji w trybie nadzwyczajnym pracownika, który brał również udział w wydaniu decyzji w trybie zwykłym, będącej przedmiotem postępowania nieważościowego. Pismem z dnia 18 lipca 2017 r. P.S powołując się na art 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: P.p.s.a.") wezwał Rektora Politechniki do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie poprzez wydanie decyzji administracyjnej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. i decyzji z dnia[...] października 2015 r. W uzasadnieniu wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzje organów i nakazał ponowne rozpoznanie sprawy. Akta zwrócono organowi w dniu 25 maja 2017 r., a do dnia skierowania pisma, nie otrzymał decyzji. W piśmie z dnia 28 lipca 2017 r. Rektor Politechniki poinformował P.S., że sprawa zostanie załatwiona do dnia 31 sierpnia 2017 r. W dniu 8 sierpnia 2017 r. skarżący wniósł ponaglenie do Rektora Politechniki powołując się na art 37 § 1 K.p.a. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. Rektor Politechniki ponownie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. oraz decyzji z dnia [...] października 2015 r. W dniu 7 września 2017 r. do Rektora Politechniki wpłynął wniosek P.S. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pismem z dnia 15 września 2017 r. organ wezwał skarżącego do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez jego podpisanie. W wyznaczonym terminie skarżący podpisał wniosek. Pismem z dnia 24 października 2017 r. organ poinformował skarżącego, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zostanie rozpatrzony w terminie do dnia 15 listopada 2017 r. W dniu 27 października 2017r. skarżący ponownie wniósł ponaglenie do Rektora Politechniki na podstawie art 37 § 1 pkt 2 K.p.a. Decyzją z dnia 6 listopada 2017 r. Rektor Politechniki utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 28 sierpnia 2017 r. w mocy. W skardze do Sądu skarżący zarzuca organowi przewlekłe prowadzenie postępowania przez Rektora Politechniki domagając się zobowiązania Rektora Politechniki do niezwłocznego rozpatrzenia sprawy, do 7 dni od uprawomocnienia się wyroku, stwierdzenia, że Rektor Politechniki prowadził przewlekle postępowanie oraz przyznania na jego rzecz kwoty 60 zł, jako rekompensaty za poniesione koszty związane z doręczaniem korespondencji oraz kosztów postepowania sądowego. W uzasadnieniu wskazał, że sprawa została zainicjowana 1,5 roku temu i w tym czasie organ nie poczynił żadnych nowych ustaleń, nie przesłuchiwał żadnych świadków, a na każdym szczeblu instancyjnym sprawa była rozpoznawana przewlekle. Akta zawierają kompletny materiał dowodowy w związku z czym brak jest uzasadnienia dla przedłużania terminu jej rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi względnie o jej oddalenie. Wniosek o odrzucenie skargi organ uzasadnia niewyczerpaniem administracyjnego toku instancji. W uzasadnieniu wskazuje, że ponaglenie, który wniósł Skarżący zostało przewidziane w ustawie z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Zgodnie z art 16 tej ustawy do postepowań administracyjnych wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy znajdują zastosowanie dotychczasowe przepisy, a art 37 § 1 K.p.a. w poprzednim brzmieniu przewidywał środek zaskarżenia w postaci zażalenia, a nie ponaglenia. Z kolei wniosek o oddalenie organ uzasadniał brakiem przewlekłości. Wskazał, że miesięczny podstawowy termin do rozpoznania wniosku upływał w dniu 26 października 2017 r., niemniej jednak organ poinformował skarżącego o jego przedłużeniu do dnia 15 listopada 2017 r., uzasadniając to skomplikowanym charakterem sprawy. W piśmie procesowym z dnia 18 grudnia 2017 r. skarżący wskazał, że decyzja kończąca przewlekłe postępowanie została wysłana do niego w dniu 13 listopada 2017 r. a więc po skierowaniu przez niego skargi w dniu 7 listopada 2017 r.( na dowód czego przedłożył zwrotne potwierdzenie odbioru). Pod wątpliwość poddał datę wydania decyzji. W związku z tym, że decyzja została wydana stwierdził, że jego żądanie o wydanie decyzji stało się bezprzedmiotowe i w tym zakresie wniósł o umorzenie postępowania. Nie zgodził się natomiast z twierdzeniem organu, że nie wyczerpał administracyjnego toku instancji. Podnosi, że w okresie od końca maja 2017 r. do początku listopada 2017 r. kilkakrotnie składał pisma z żądaniem wydania decyzji, z których jednoznacznie wynikało czego się domaga, w związku z czym nazwa pisma nie powinna przesądzać jego charakteru. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie: Skarżący kontroli Sądu poddał bezczynność i przewlekłe postępowanie w sprawie z jego wosku o stwierdzenie nieważności decyzji Retora Politechniki z dnia[...] stycznia 2016 r. o skreśleniu go z listy doktorantów. Zgodnie z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "P.p.s.a."): "§ 1. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. § 1a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. § 1b. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. § 2. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6". Bezczynność organu administracji publicznej to sytuacja, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak NSA w wyroku z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX nr 48016, to i pozostałe powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach cbois.nsa.gov.pl). Przewlekłość postępowania to z kolei stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony »przedłuża« termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 k.p.a., powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego" (Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, PiP 2011, nr 6, s. 33). Przedmiotem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest podejmowanie przez organ w toku postępowania czynności zbędnych lub wykonywanie czynności pozornych, a także powstrzymywanie się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzucanej organowi bezczynności Sąd stwierdza, z czym również zgodził się skarżący w piśmie procesowym z dnia 18 grudnia 2017 r., w którym wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego, że stan bezczynności ustał po wydaniu przez organ decyzji. W dniu 6 listopada 2017 r. tj. w dniu złożenia skargi organ wydał decyzję, którą utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2017 r. Tym samym bezprzedmiotowe stało się postępowania w zakresie stwierdzenia bezczynności organu, co mając na uwadze Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku na podstawie art 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Słuszne w ocenie Sądu okazały się natomiast zarzuty dotyczące przewlekłości postępowania. Zgodnie z art. 35 § K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ ( § 2 ). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania ( § 3 ). Z akt sprawy wynika, że wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1523/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił wydane w sprawie decyzje i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ponownie prowadzonym postępowaniu decyzja organu I instancji zapadła dopiero w dniu [...] sierpnia 2017 r. Nastąpiło to z przekroczeniem terminów przewidzianych w art 35 K.p.a. Niedotrzymania terminu nie usprawiedliwiał termin oczekiwania na zwrot akt z Sądu, co nastąpiło w dniu 25 maja 2017 r., ani skomplikowany charakter sprawy. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania wydano decyzję tej samej treści, uwzględniającą jedynie stwierdzone przez Sąd uchybienie proceduralne, przy czym organ, co słusznie zauważa skarżący, nie prowadził w tym zakresie żadnego postępowania dowodowego. Organ uchybił również terminom do załatwienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art 127§ 3 K.p.a. Od dnia uzupełnienia przez skarżącego braków formalnych złożonego wezwania do wydania decyzji upłynęło niemal dwa miesiące, w sytuacji gdy termin na załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym wynosi zgodnie z art 35 § 3 K.p.a. 1 miesiąc. Powyższych uchybień nie usprawiedliwia poinformowanie przez organ, że sprawa zostanie rozpoznana w terminie późniejszym, w sytuacji gdy jak wyżej wykazano nie usprawiedliwiał tego ani charakter sprawy ani zakres czynności, które organ miał przeprowadzić, gdyż o tych czynnościach się nie wypowiedział. Sąd stwierdza jednak, że przewlekłość ta nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Jak podnosi się w orzecznictwie, z czym skład orzekający się zgadza, dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie musi być pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Należy bowiem zauważyć, że okresy braku aktywności procesowej nie były znaczne, w każdym przypadku organ przekroczył termin do załatwienia sprawy o jeden miesiąc. Na ocenę tą nie bez wpływu pozostaje również fakt, że finalnie w dniu 6 listopada 2017 r. została wydana decyzja w sprawie. Z tych samych przyczyn Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd nie zgodził się natomiast z organem, że skarżący przed wniesieniem skargi do Sądu nie wyczerpał administracyjnego toku instancji. Zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną między innymi w art. 63, 65,128 i 140 K.p.a. jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu. W orzecznictwie przyjmuje się, że o żądaniu strony decyduje treść pisma, a nie wyłącznie jego tytuł (zob.np. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 15 kwietnia 2015 r. sygn. akt I SA/Sz 1522/14 ) Rację ma organ, że instytucją ponaglenia posługuje się ustawodawca dopiero w ustawie z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2017 r., poz. 935), zastępując nią poprzednio obwiązującą w art 37 K.p.a. instytucję zażalenia na niezałatwienie sprawy. Wcześniej znana była Ordynacji podatkowej, która w analogicznej sytuacji jak opisana w art 37 K.p.a. przewidywała wniesienie ponaglenia – 139 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa ( Dz.U. z 2017 r., poz. 201ze zm.). Niezależnie jednak od nazewnictwa zarówno - zażalenie na niezławianie sprawy w terminie - jak i obowiązujące aktualnie w K.p.a., a wcześniej również w Ordynacji podatkowej – ponaglenie - ma na celu zwrócenie się do organu o podjęcie działania. Z takim też wnioskiem zwrócił się skarżący tak w dniu 8 sierpnia 2017 r. przed wydaniem decyzji niejako w pierwszej instancji oraz w dniu 27 października 2017 r. przed rozpoznaniem wniosku organu o ponowne rozpatrzenie sprawy, z których wyraźnie wynikała intencja skarżącego. W świetle powyższego nie można zgodzić się z organem, że Skarżący przed wniesieniem skargi do Sądu nie wyczerpał administracyjnego toku instancji. Mając to wszystko na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art 149 P.p.s.a. O kosztach, na które składały się wyłącznie: kwota wpisu Sąd orzekł na podstawie art 200 w zw. z art 205 § 1 P.p.s.a. Bezzasadny w tym zakresie okazał się wniosek skarżącego o przyznanie kwoty pieniężnej w wysokości 60 zł tytułem rekompensaty za poniesione koszty korespondencji. Wymieniony wyżej art 205 § P.p.s.a. stanowi, że do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę: koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. Koszty sądowe to zgodnie z kolei z art. 211 P.p.s.a. opłaty sądowe i zwrot wydatków. Opłaty to z kolei: wpis i opłata kancelaryjna – art. 212 § 1 P.p.s.a., wydatki zaś to w szczególności: należności tłumaczy i kuratorów ustanowionych w danej sprawie, koszty ogłoszeń oraz diety i koszty podróży należne sędziom i pracownikom sądowym z powodu wykonania czynności sądowych poza budynkiem sądowym, określone w odrębnych przepisach ( art 213 P.p.s.a.). W przepisach tych nie ma mowy o zwrocie wydatków związanych z kosztami poniesionymi na korespondencję, co mając na uwadze Sąd orzekł jak w punkcie III wyroku.