II SAB/Rz 2/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ WSA Piotr Godlewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 lutego 2020 r. sprawy ze skargi L. D. na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza Miasta [....] do załatwienia wniosku skarżącego L. D. z dnia 5 grudnia 2019 r. w części objętej punktami od 2 do 5 – w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Burmistrza Miasta [...] na rzecz skarżącego L. D. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi jest bezczynność Burmistrza Miasta w zakresie udzielenia informacji publicznej z wniosku L. D. ( dalej: "skarżącego") z dnia 5 grudnia 2019 r. w zakresie prawa do zasobów mieszkaniowych Gminy Miasta . Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z dnia 5 grudnia 2019 r. skarżący działając na podstawie art 2 ust. 1 i art 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz.U. z 2019 r., poz. 1429; dalej: "u.d.i.p.") za pośrednictwem Elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej złożył w Urzędzie Gminy Miasta wniosek o udzielenie informacji publicznej w zakresie: 1) wieloletnich programów gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy na lata od 2001 do 2015 ( trzy lub dwa plany) lub wskazanie hiperłączy/linków, gdzie takie dane są publikowane, 2) dokumentów/protokołów nadzoru Gminy Miasta nad uprawnieniami/ zobowiązaniem Gminy Miasta do zasiedlenia w 100 % ogólnej liczby mieszkań ( w budynku przy ul. T. 11 i 15) osobami z gminnej listy oczekujących na mieszkania ( pkt7/9 protokołu uzgodnień z dnia 30 września 2003 r. do umowy sprzedaży, protokołu ujętego w akcie notarialnym sprzedaży –repertorium A nr [...]) i w przypadku opisanym w pkt 9 protokołu, do kierowania kolejnych osób miejskiej listy oczekujących na mieszkania do zasiedlenia tych mieszkań, 3) dokumentów zrzeczenia się Gminy Miasta z wyżej przytoczonych uprawnień i " zobowiązania do kierowania do kolejnych osób" które uprawniły Spółdzielnię Mieszkaniową "A." do sprzedaży i ustanowienia odrębnej własności lokali w budynku wielorodzinnym ul. T. 11- księga wieczysta nr [...], w załączeniu przesłał dział II – własność, w której ujawniono sprzedaż i wyodrębnienie dwóch lokali, 4) ile lokali w budynku przy ul. T. 11 zasiedlonych jest w chwili obecnej przez osoby skierowane przez Gminę Miasta , 5) ile lokali w budynku T. 15 zasiedlonych jest w chwili obecnej przez osoby skierowane przez Gminę Miasta . 6) Jednocześnie wskazał, że korespondencję należy przesyłać na skrzynkę ePUAP. W odpowiedzi na wniosek pismem z dnia 13 grudnia 2019 r. Burmistrz Miasta w zakresie pytania nr 1 przesłał kserokopie posiadanych dokumentów, a to: - Uchwałę Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] grudnia 2001 r. w sprawie przyjęcia Programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy miasta w latach 2002-2006 oraz zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy, - Uchwałę Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] maja 2007 r. w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miasta w latach 2007-2011, - Uchwałę Nr [...]Rady Miasta z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miasta w latach 2012-2017, - Uchwałę Nr [...]Rady Miasta z dnia [...] listopada 2018 r. w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miasta w latach 2018-2022. W zakresie pytania nr 2: - Protokół uzgodnień w sprawie sprzedaży prawa użytkowania wieczystego nieruchomości wraz z własnością budynku komunalnego w stanie zerowym położonej w u obręb Posada. W zakresie pytania nr 3 -Uchwałę Nr [...] Rady Miasta z dnia 29 czerwca 1999 r. w sprawie kontynuowania budowy budynku wielomieszkaniowego przy ul. T. w u. W zakresie pytania nr 4 i 5 poinformował, że nie posiada informacji na temat ilości obecnie zasiedlonych lokali mieszkalnych w budynku przy ul. T. 11 i ul. T. 15 w u. W skardze do Sądu skarżący zarzucił naruszenie: - art 61 ust. 1 Konstytucji poprzez nieudostępnienie żądanej informacji, - art 10 ust. 1 w zw. z art 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędne zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zrealizowania wniosku. Na tych podstawach wniósł o: 1) zobowiązanie organu do merytorycznego i kompletnego załatwienia w wniosku z dnia 5 grudnia 2019 r., 2) zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, 3) zasądzenie w oparciu o art 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości 3000 zł na pokrycie szkody wyrządzonej bezczynnością organu. W uzasadnieniu wskazał, że otrzymał odpowiedź wyłącznie na pytanie nr 1. W zakresie pytania nr 2 wnioskował o "dokument /protokoły nadzoru Gminy Miasta nad uprawnieniem / zobowiązaniem Gminy Miasta do zasiedlania w 100% ogólnej liczby mieszkań (w budynku przy ul T. 11 i 15) osobami z gminnej listy oczekujących na mieszkania (pkt 7 / 9 protokołu uzgodnień z dnia 30.09.2003 roku do umowy sprzedaży, protokołu ujętego w akcie notarialnym sprzedaży - repertorium A nr [...] / 2003) i w przypadku opisanym w pkt 9 protokołu, do kierowania kolejnych osób z miejskiej listy oczekujących na mieszkania do zasiedlenia tych mieszkań, a w odpowiedzi otrzymał protokół uzgodnień z dnia 30.09.2003 roku, na który powołuje się we wniosku i który jest mu znany. W punkcie 3 wnioskował o udostępnienie dokumentów zrzeczenia się Gminy Miasta z wyżej przytoczonych uprawnień i "zobowiązania do kierowania kolejnych osób", które uprawniły Spółdzielnię Mieszkaniowa "A." do sprzedaży i ustanowieniu odrębnej własności lokali w budynku wielorodzinnych ul T. 11, a otrzymał Uchwałę [...] Rady Miasta z dnia [...] czerwca 1999 r. w sprawie kontynuowania budowy budynku wielomieszkaniowego przy ul. T. w u. W zakresie wniosków z punktów 4 i 5 w: brzmieniu "Ile lokali w budynku T. 11 / 15 zasiedlonych jest w chwili obecnej przez osoby skierowane przez Gminę Miasta " nie udzielono merytorycznej informacji publicznej, lecz stwierdzono, że Urząd nie posiada informacji na temat ilości obecnie zasiedlonych lokali mieszkalnych w budynku przy ul. T. 11 i ul. T. 15 w u. W jego ocenie organ powinien podjąć działania celem zebrania i uzupełnienia informacji, którą powinien posiadać i udostępnić zgodnie z żądaniem, a nie ograniczać się do stwierdzenie, że takiej informacji nie posiada. Podsumowując wskazał, że w sprawie za wyjątkiem punktu I, doszło do udostępnienia informacji publicznej innej niż objętej zakresem przedmiotowym złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz nieprzekazania informacji publicznej - zasłonięcia się jej nieposiadaniem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że w sprawie nie ma miejsca zarzucana bezczynność. Organ ma obowiązek udzielenia informacji publicznej jeśli ją posiada. W sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, nie istnieje, czy też nie jest w posiadaniu organu, nie jest możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności. Organ udostępnił informacje, które znajdowały się w jego posiadaniu oraz poinformował, że nie posiada wszystkich żądanych informacji. Na tych podstawach wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie Sąd, w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. §1a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. § 1b. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. § 2. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. ( art 149 P.p.s.a.). Przedmiotem skargi jest bezczynność Gminy Miasto w zakresie nie udzielania informacji publicznej dotyczącej gospodarowania przez Gminę zasobem mieszkaniowym, w zakresie szczegółowo opisanym we wniosku. Nie budziło w sprawie wątpliwości, że żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Reprezentujący Gminę Burmistrz jest organem władzy publicznej zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Nie ulega również wątpliwości, że informacja dotycząca gospodarowanie gminnym zasobem mieszkaniowym jest informacją o majątku, którym organ dysponuje ( art 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p. ) i stanowi w związku z tym informację o sprawach publicznych - art 1 ust. 1 u.d.i.p. Powstaje natomiast pytanie, czy udzielona przez organ w dniu 16 grudnia 2019 r. odpowiedź nastąpiła w trybie i na zasadach przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Z bezczynnością organu, mamy bowiem do czynienia nie tylko w sytuacji kiedy organ nie udzieli odpowiedzi w ogóle, ale również gdy udzielona przez niego informacja jest niepełna, czy też została udzielona z uchybieniem przewidzianego do tego terminu. Z akt sprawy wynika, że skarżący wystosował wniosek w dniu 5 grudnia 2019 r. Odpowiedź uzyskał w dniu 16 grudnia 2019 r. Zgodnie z art 13 u.d.i.p.: udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem, niemającego w sprawie zastosowania ust. 2 i art. 15 ust. 2. ( ust 1) Porównując zatem datę złożenia wniosku i uzyskanej odpowiedzi stwierdzić należy, że organ nie uchybił terminowi udzielenia odpowiedzi. Pozostała do wyjaśnienia kwestia czy udzielona odpowiedź jest kompletna. Zestawienie treści żądania z uzyskaną odpowiedzią, wskazuje na to, że organ udzielił odpowiedzi jedynie na pytanie nr 1, z czym zgadza się również skarżący. W pozostałym zakresie organ nadal pozostaje w bezczynności. I tak, odnośnie żądania pkt 2 wniosku: "dokumentów/protokołów nadzoru Gminy Miasta nad uprawnieniem/zobowiązaniem Gminy Miasta na zasiedlenie w 100 % ogólnej liczby mieszkań ( w budynku przy ul. T. 11 i 15) osobami z gminnej listy oczekujących na mieszkania ( pkt 7/9 protokołu uzgodnień z dnia 30 września 2003 r. do umowy sprzedaży, protokołu ujętego w akcie notarialnym sprzedaży – A nr 6542/2003) i w przypadku opisanym w pkt 9 protokołu, do kierowania kolejnych osób z miejskiej listy oczekujących na mieszkania do zasiedlenia tych mieszkań", organ przesłał skarżącemu protokół uzgodnień z dnia 30 września 2003 r. Prawidłowo zatem skarżący zarzuca bezczynność w zakresie odpowiedzi na to pytanie. Udostępniony skarżącemu protokół znajdował się w jego posiadaniu. Zgodnie z wnioskiem przedmiotem żądania były informacje dotyczące wykonania postanowień tego protokołu. Organ nie udzielił informacji w tym zakresie, nie wyjaśnił czy znajduje się w ich posiadaniu, ani też w przypadku niedysponowania nimi, nie wyjaśnił przyczyn. Podobnie należy ocenić odpowiedź udzieloną na kolejne pytanie – nr 3. Przedmiotem żądania były dokumenty zrzeczenia się uprawnień i zobowiązań do kierowania kolejnych osób, które uprawniły Spółdzielnię Mieszkaniową A. do sprzedaży i ustanowienia odrębnej własności lokali. W odpowiedzi organ przesłał wnioskodawcy uchwałę Rady Miasta z dnia 29 czerwca 1999 r., nr [...]w sprawie wyrażenia zgody na przekazanie inwestycji pn.: "Budowa budynku wielomieszkaniowego" przy ul. T. , inwestorowi spółdzielczemu, z udziałem Gminy Miasta stanowiącym równowartość poniesionych środków budżetowych w budowie budynku. W uchwale tej ustalono również zasady negocjowania przez Zarząd Miasta warunków udziału Gminy w dysponowaniu mieszkaniami a także warunki przydziału mieszkań. Nie ma mowy o zrzeczeniu się praw Gminy do tych zasobów. Nie można zatem odmówić skarżącemu racji, że odpowiedź nie dotyczy pytania. Wnioskodawca pytał o dokumenty zrzeczenia się uprawnień, podczas gdy uzyskał dokumenty wyrażające zgodę na zbycie i zasady negocjacji warunków udziału Gminy w dysponowaniu mieszkaniami w ilości odpowiadającej wielkości udziałów miasta w pokryciu wkładów budowlanych wynikających z finansowania inwestycji z kredytów Krajowego Funduszu Mieszkaniowego. W odniesieniu z kolei do odpowiedzi na pytanie nr 4 i 5 tj. informacji dotyczących ilości lokali w budynkach odpowiednio: T. 11 i T. 15, zasiedlonych przez osoby skierowane przez Gminę Miasto organ ograniczył się do stwierdzenia, że nie posiada żądanych informacji. W orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że obowiązek informacyjny organu jest tylko konsekwencją faktu dysponowania przez organ taką informacją. Informacja o nieposiadaniu żądanych dokumentów nie może ograniczać się wyłącznie do stwierdzenia ich nieposiadania, lecz konieczne jest również wyjaśnienie przyczyn takiego stanu rzeczy. Powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu informacji, których udostępnienia żąda, należy rozpatrywać w kontekście art 8, 9 i 11 k.p.a., a zatem powiadamianie takie powinno zawierać wskazanie, dlaczego organ nie posiada żądanych informacji, oraz inne informacje ( dane), które mogą mieć w tym zakresie wpływ na sytuację faktyczną i prawną wnioskodawcy ( por. WSA w Poznaniu wyrok z dniu 23 lipca 2014 r. I SA/Po 268/14, wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2583/15, to i wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazuje się także, że w przypadku pojawienia się problemów dowodowych związanych z ustaleniem czy żądana informacja rzeczywiście jest w posiadaniu podmiotu, do którego skierowano wniosek, przesadzające znaczenie powinno mieć to, czy przedmiot pytania ( żądania) pokrywa się z właściwością rzeczową. Zobowiązany byłby każdy podmiot, który powinien mieć taką informację ze względu na swój zakres kompetencji lub swoją właściwość rzeczową ( wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 lipca 2006 r., sygn. akt IV SAB/Wr 2/06). W niniejszej sprawie pytania dotyczyły realizacji przez Gminę ustawowego obowiązku zaspakajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Odpowiedź na postawione pytania mieści się w zakresie kompetencji i właściwości rzeczowej. W takiej sytuacji lakoniczne stwierdzenie przez Burmistrza Miasta , że nie znajduje się w posiadaniu żądanych informacji, bez uzasadnienia i podania przyczyn takiego stanu rzeczy, kłóci się z zasadami jawności i transparentności działania organów władzy publicznej. W niniejszej sprawie oznacza, że organ nie wywiązał się z obowiązku informowania obywateli o realizacji zadań publicznych. Nie odpowiadając na postawione pytania nr 2-5 organ niewątpliwie dopuścił się bezczynności i pozostawał w niej do czasu wydania przez Sąd orzeczenia w sprawie, w związku z czym Sąd zobowiązał organ do udzielenia odpowiedzi w terminie 14 dni od zwrotu akt, tak w pkt I wyroku. Bezczynność nie miała jednak postaci kwalifikowanej. Ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana zawsze w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidulanie, wyznaczonymi przez wiele elementów zmiennych, bowiem każda bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania jest naruszeniem prawa, ale nie każde ma cechę rażącego naruszenia prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków. Przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące naruszanie prawa oznacza wadliwość o szczególnym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynność. W sprawie, w przewidzianym do tego terminie organ podjął czynności, których celem było ustosunkowanie się do żądania. Okazały się one jednak niewystarczające, co znalazło wyraz w treści pkt II wyroku- art 149 § 1a p.p.s.a. W takim stanie rzeczy Sąd uznał za nieuzasadnione orzeczenie względem organu grzywny na podstawie art 149 § 2 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach znajduje uzasadnienie w treści art 200 P.p.s.a.