II SAB/Rz 2/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Magdalena Józefczyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Dyrektora Biura Gospodarki Mieniem Miasta w przedmiocie udzielenia informacji publicznej - skargę oddala - W dniu [...] stycznia 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga M.P. (dalej: "skarżącej") na bezczynność Gminy Miasta [...], w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie Gminy Miasto [...] do niezwłocznego rozpatrzenia wniosku z dnia [...] listopada 2021 r. o przesłanie na jej adres, w formie elektronicznej na płycie CD, wszystkich dokumentów dotyczących działki nr [...], obecnie podzielonej na dwie działki o nr [...] i [...] obr. [....] przy ul. [...] w [...], 2) stwierdzenie, że Gmina Miasto [...] dopuściła się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku opisanego wyżej, 3) wymierzenie Gminie Miasto [...] grzywny w wysokości 4 000 zł (cztery tysiące złotych). Skarżąca podniosła, że w dniu [...] listopada 2021 r. złożyła w siedzibie organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej obejmującej wszystkie dokumenty dotyczące działki nr [...] w [...], obecnie podzielonej na działki nr [...] i [...]. W ocenie skarżącej organ pozostaje w nieusprawiedliwionej bezczynności, bowiem pomimo upływu 14-dniowego terminu przewidzianego przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 2176) – dalej: "u.d.i.p.", nie udostępnił żądanej informacji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Biura Gospodarki Mieniem Miasta [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podał, że w dniu [...] grudnia 2021 r. skarżąca M.P. złożyła skargę na bezczynność w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, m.in. wraz z wnioskiem o wymierzenie Gminie Miasto [...] grzywny w wysokości 4 000 zł. Skarżąca zarzuca, iż wnioskiem z dnia [...] listopada 2021 r. złożonym w Urzędzie Miasta [...] (wg jego treści skierowanym do Biura Gospodarki Mieniem Miasta [...]) zwróciła się o "przesłanie na jej adres w formie elektronicznej na płycie CD, wszystkich dokumentów dotyczących działki nr [...], obecnie podzielonej na dwie działki nr [...] i nr [...] obr. [....]". Skarżąca zarzuca, iż pomimo upływu 1,5 miesiąca czasu nie uzyskała żadnej odpowiedzi. Skarga jest bezzasadna. Jak wynika z wniosku skarżącej z dnia [...] listopada 2021 r. skarżąca wskazała jako formę komunikacji przesłanie jej przesyłek na adres [...], [...]. Organ, którym w tym przypadku jest Dyrektor Biura Gospodarki Mieniem Miasta [...], z uwagi na brak precyzyjnego wskazania przedmiotowego zakresu żądanej informacji wezwał skarżącą o jego sprecyzowanie i wyznaczył termin rozpatrzenia wniosku na dzień [...] stycznia 2022 r. Pismo z dnia [...] listopada 2021 r. zawierające ww wezwanie zostało wysłane przesyłką poleconą nr [...] na adres wskazany przez skarżącą we wniosku. Przesyłka wróciła się do nadawcy w dniu [...] grudnia 2021 r. W dniu [...] stycznia 2022 r. zostały skarżącej wysłane oddzielnie dwie przesyłki: pismo o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania oraz kopia operatu szacunkowego z dnia [...] września 2019 r. (na płycie CD), który wymagał zanonimizowania zawartych w nim danych osobowych. W piśmie z dnia [...] stycznia 2022 r. organ przedłożył dowody doręczenia skarżącej dwóch przesyłek z dnia [...] stycznia 2022 r., o których była mowa w odpowiedzi na skargę. W piśmie z dnia [...] stycznia 2022 r. skarżąca ustosunkowując się do treści odpowiedzi na skargę, podtrzymała swoją skargę w całości. Zarzuciła, że po pierwsze, nie otrzymała przesyłki wzywającej ją do precyzyjnego wskazania przedmiotowego zakresu żądanej informacji – nie otrzymała pomimo tego, iż w domu z uwagi na pracę zdalną cały czas przebywa mąż i syn. Nie było też żadnego awiza w skrzynce pocztowej. Co więcej Gmina nie wykazała, iż wskazaną przesyłkę w ogóle wysłała na dobry adres, gdyż nie załączyła potwierdzenia nadania, ani koperty zwrotnej. Sam numer przesyłki poleconej nie świadczy jeszcze o przesłaniu jej na dobry adres, gdyż wydruk ze śledzenia przesyłek nie wskazuje adresu na jaki przesyłka została wysłana. Ponadto wskazała, iż zarówno w odpowiedzi na skargę, jak i przesłanym do niej piśmie z dnia [...] stycznia 2022 r. podpisanym przez dyrektora Biura Gospodarki mieniem G.T., w którym informuje ją o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, wobec niesprecyzowania wniosku – nie wskazuje na czym miałoby polegać sprecyzowanie, dlaczego wniosek jest nieprecyzyjny. W odpowiedzi na to pismo niezwłocznie pismem z dnia [...] stycznia 2022 r. zwróciła się o przesłanie pismo z dnia [...] listopada 2021 r. Zdaniem skarżącej, po drugie dyrektor Biura Gospodarki Mieniem G.T. świetnie wie, jakich dokumentów domagała się przedłożenia. Zarzuciła, że dokumentów tych żądała będąc osobiście w BGM, ale pani z–ca dyrektora BGM A.J. odmówiła jej ich przejrzenia, bez podania przyczyny, pomimo że teczkę zawierającą dokumenty dotyczące działki nr [...] miała przed sobą. Następnie w toku postępowania toczącego się przed Sądem Rejonowym w [...] pod sygn. akt [...] Sąd dwukrotnie zwracał się do pełnomocnika o ich przesłanie do Sądu, a następnie zwróciła się do Biura Gospodarki Mieniem Miasta [...]. Pomimo to nie przesłano do Sądu żadnych dokumentów, co uniemożliwiło poczynienia przez Sąd całości ustaleń m.in. w jaki sposób działka ta powstała, kto został wywłaszczony, jakie były decyzje dotyczące przekształcenia działki itd. Podkreślenia wymaga wg skarżącej, że sprawa działki nr [...] nadal toczy się w Sądzie. Mianowicie wobec niezadowolenia dyrektora BGM G.T. z rozstrzygnięcia Sądu, wniósł on osobiście wniosek do Prokuratora Generalnego o wniesienie skargi nadzwyczajnej na orzeczenia Sądu Rejonowego w [...] i Sądu Okręgowego w [...] oddalającego apelację Gminy. Następnie wobec odmowy Prokuratora Generalnego, Gmina wniosła skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem powyższych orzeczeń. Aktualnie sprawa jest w Sądzie Najwyższym (sygn. I OSK 1783/20). Tak więc twierdzenia dyrektora BGM G.T. o braku możliwości rozpoznania wniosku ze względu na to, że nie jest on precyzyjny, mijają się z prawdą i mają na celu uniemożliwienie skarżącej zapoznania się z dokumentami, w tym wydanymi decyzjami dotyczącymi tej działki. Z kolei w drugim piśmie z tej samej daty [...] stycznia 2022 r. podpisanym przez z – cę dyrektora A.J. przesłano jedynie kopie dwóch operatów szacunkowych, co zresztą wskazano w odpowiedzi na skargę, a nie całość dokumentów dotyczących działki nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarga jako niezasadna, została przez Sąd oddalona. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu jest bezczynność Dyrektora Biura Gospodarki Mieniem Miasta [...] w udostępnieniu informacji publicznej żądanej przez skarżącą. Sąd podziela stanowisko przedstawione w odpowiedzi na skargę, że prawidłowe określenie skarżonego organu to Dyrektor BGM Miasta [...]. Skarżąca swój wniosek o udzielenie informacji publicznej z dnia [...] listopada 2021 r. skierowała do "Gminy Miasto [...]" Biura Gospodarki Mieniem Miasta [...]. Późniejsza korespondencja odbywała się już pomiędzy skarżącą a Dyrektorem BGM. BGM jest jednostką budżetową Gminy [...] powołaną uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 1996 r., zakres jego zadań oraz organizację wewnętrzną określa statut stanowiący załącznik do tej uchwały. Jednym z zadań BGM jest gospodarka gruntami komunalnymi. Dyrektor BGM jest samodzielnym podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej znajdującej się w jego posiadaniu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., tj. podmiotem reprezentującym jednostkę samorządu terytorialnego. Żądanie wniosku o udzielenie informacji publicznej obejmowało "wszystkie dokumenty dotyczące dz. nr [...] w [...], obecnie podzielonej na dz. nr [...] i nr [...]. Wobec ukształtowania przedmiotu wniosku, przypomnieć należy, iż realizacja gwarantowanego przepisem art. 61 ust. 1 Konstytucji RP prawa do dostępu do informacji publicznej następuje na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2019 r. poz. 1429 ze zm., zwana dalej u.d.i.p.). Według art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w tej ustawie określonych. Natomiast ust. 2 tego przepisu stanowi, że regulacje u.d.i.p. nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem, że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji. Powyższe przepisy oznaczają, że udostępnianie informacji publicznych odbywa się co do zasady w trybie u.d.i.p., chyba że dostęp do informacji publicznej następuje w innym trybie. W zasadzie, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje według u.d.i.p. w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Należy podkreślić, że przedmiotem żądania wniosku o udzielenie informacji publicznej były "wszystkie dokumenty" dotyczące dwóch działek ewidencyjnych. Sąd podziela stanowisko organu o jego braku precyzji. Wnioskodawczyni nie określiła jakiej informacji o sprawach publicznych, dotyczących tych dwóch działek żąda. Tak sformuowany wniosek nie wskazuje na informacje publiczne, których udostępnienia domagała się skarżąca. Wskazanie, że chodzi o dokumenty dotyczące konkretnych działek, nie prowadzi samo przez się do określenia zakresu żądania. Należy przy tym mieć na uwadze, że prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a nie udostępnienia jakiegoś zbioru materiałów na dany temat. Sąd podziela stanowisko organu o możliwości uzupełnienia braku formalnego niejasnego wniosku, o jego sprecyzowaniu przez stronę. Za w pełni słuszny uznać bowiem należy pogląd WSA w Krakowie wyprowadzony w wyroku z dnia 13 listopada 2007 r. sygn. akt II SAB/Kr 58/07, LEX, że każdy wniosek, niezależnie od tego, jaki rodzaj postępowania ma wszczynać, musi zawierać co najmniej takie dane i być na tyle precyzyjny, aby możliwe było jego załatwienie zgodnie z prawem. Za elementy niezbędne wniosku o udzielenie dostępu do informacji publicznej uznać zaś należy : wyraźne wskazanie zakresu żądanej informacji publicznej oraz określenie miejsca i sposobu udostępnienia jej wnioskodawcy (zob. H. Knysiak-Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013 r., s. 224). Za NSA przyjąć zaś należy, że nie jest prawidłowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jeżeli wnioskodawca nie wskazuje konkretnej informacji, lecz czyni to bardzo ogólnie (np. o stanie spraw, zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej, stanie państwa). Wnioski tak sformułowane nie są żądaniem udostępnienia informacji publicznej i nie mogą być prawidłowo rozpoznane, nie jest bowiem określony dokładny zakres żądania (uchwała NSA z dnia 7 grudnia 2013 r., o sygn. I OPS 7/13, LEX). Za prawidłowe należy więc uznać działanie polegające na wezwaniu skarżącej do uzupełnienia wniosku w zakreślonym terminie, a ustawowy termin na jego załatwienie rozpocznie bieg dopiero, gdy złożony wniosek nie będzie dotknięty brakami, w tym przypadku treścią żądania. Kwestia ta – tj. możliwość żądania sprecyzowania wniosku o informacje publiczną jest sporna w orzecznictwie i doktrynie (por. Cybulska Renata, Wątpliwości wokół terminu odpowiedzi na wniosek w zakresie informacji publicznej czy Szustakiewicz Przemysław, Glosa do wyroku NSA z dnia 18 października 2017 r., I OSK 3521/15). W niniejszej sprawie wezwanie organu z dnia [...] listopada 2021 r. do sprecyzowania wniosku z dnia [...] listopada 2021 r. doręczono skarżącej, po dwukrotnym awizowaniu z upływem 14 dni od dnia pierwszego awiza z dnia [...] listopada 2021 r., tj. w dniu [...] grudnia 2021 r. (art. 44 4 k.p.a.) (koperta w aktach administracyjnych). Zakreślony pismem z [...] listopada 2021 r. termin 7 dni na sprecyzowanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej bezskutecznie minął [...] grudnia 2021 r. Sąd zauważa, że organ asekurując się co do terminu załatwienia wniosku z dnia [...] listopada 2021 r. wzywającym do jego sprecyzowania, na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., z tej właśnie przyczyny, zasadnie wskazał jego nowy termin załatwienia, tj. [...] stycznia 2022 r. Wyznaczony tu termin był maksymalnym 2 – miesięcznym terminem rozpoznania wniosku zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z art. 57 § 3 k.p.a., termin określony w miesiącach, upłynąłby w tej sprawie [...] stycznia 2022 r., w niedzielę, w związku z treścią art. 57 § 4 k.p.a. upłynął on następnego dnia, tj. [...] stycznia 2022 r. Organ udostępnił w dniu [...] stycznia 2022 r. materiały dotyczące przedmiotowych działek w postaci dwóch operatów szacunkowych. W tym samym dniu [...] stycznia 2022 r. organ przesłał skarżącej drugie pismo z informacją, że pozostawia wniosek bez rozpatrzenia. Zdaniem Sądu brak sprecyzowania wniosku o udzielenie informacji publicznej w zakreślonym terminie pozwalał na przyjęcie przez organ, że wniosek nie dotyczy w efekcie informacji publicznej. Niewyjaśnienie zakresu żądania wniosku (nie było to usunięcie jego braków formalnych w rozumieniu k.p.a.) pozwalało organowi na przyjęcie, że wniosek skarżącej nie był wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Organ winien więc był w terminie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. o tym poinformować wnioskodawczynię. Pismo organu o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia, jakkolwiek nawiązujące bezpodstawnie do przepisów k.p.a. spełnia te kryteria. W związku z tym udzielenie przez organ jednocześnie informacji w postaci operatów szacunkowych dotyczących przedmiotowych działek jest pewnego rodzaju superfluum, z którego to powodu nie można organowi poczynić jakiegokolwiek zarzutu. Istotny w sprawie jest też kontekst, w jakim skarżąca żądała przedmiotowych danych. Sama zwróciła nań uwagę, dołączając do skargi dokumenty z procesu cywilnego z Gminą [...], w którym występowała, mając pełny dostęp do akt sprawy. W istocie, jak się wydaje, skarżącej chodziło o pisma z "teczki", której to istnieniu organ zaprzeczył w toku postępowania sądowego, przeprowadzonego z jej udziałem. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił jako bezzasadną.