II SAB/Rz 20/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Solarski po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wójta Gminy [...] w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania odwoławczego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] w sprawie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości - p o s t a n a w i a - I. odrzucić skargę, II. zwrócić Gminie [...] kwotę 100 zł. (sto złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Przedmiotem skargi Wójta Gminy [...] jest bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] /dalej: SKO lub Kolegium/ w rozpoznaniu odwołania Spółdzielni [...] /dalej: S./ od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2007 r. Nr [...]. Jak wynika z akt sprawy, decyzją tą Wójt Gminy [...] ustalił S. jednorazową opłatę w wysokości 3 651,60 zł, naliczoną w związku ze zbyciem nieruchomości położonej w S., oznaczonej jako działka nr 1117/29, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem przez Radę Gminy [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /uchwała z dnia [...] grudnia 2002 r. Nr [...]/. Odwołanie wraz z aktami sprawy organu I instancji wpłynęło do SKO 7 grudnia 2007 r. Kierowane następnie do tego organu przez Wójta Gminy [...] pisma z dnia 9 kwietnia 2010 r., 31 stycznia 2011 r. oraz 14 września 2012 r. o udzielenie informacji dot. rozpatrzenia odwołania, pozostały bez odpowiedzi. Kolegium nie ustosunkowało się także do wezwania Wójta z dnia 5 września 2014 r. do usunięcia naruszenia prawa i rozstrzygnięcia sprawy /doręczonego 16 września 2014 r./. W dniu 16 grudnia 2014 r. do SKO wpłynęła skarga Wójta Gminy [...] na bezczynność Kolegium w przedmiocie wydania decyzji w zakresie odwołania. Wójt Gminy wniósł w niej o zobowiązanie SKO do wydania decyzji, zobowiązanie do zwrotu akt sprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę, wskazując na brak po stronie Gminy [...] interesu prawnego we wniesieniu skargi na decyzję organu odwoławczego, Kolegium wniosło o jej oddalenie, względnie odrzucenie. Z przedstawionych akt administracyjnych wynikało, że decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. Nr [...] organ ten, po rozpatrzeniu odwołania S., utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga, jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (§ 1), a także inny _@POCZ@__podmiot, jeżeli ustawy przyznają mu takie prawo (§ 2). Skargę, co do zasady, może wnieść więc wyłącznie podmiot, który dysponuje legitymacją skargową wywodzoną z istnienia interesu prawnego, tj. związku konkretnej normy prawa materialnego ze swoją sytuacją prawną (jego indywidualnymi prawami i obowiązkami). W okolicznościach sprawy nie budzi wątpliwości wynikająca z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p.) właściwość Wójta Gminy [...] do ustalenia dla S. opłaty wynikającej ze zbycia stanowiącej jej własność nieruchomości, pozostającej w związku ze wzrostem wartości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: K.p.a.), organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze (chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej); tym samym zastrzeżeń nie budzi także właściwość w sprawie - jako organu administracji II instancji - SKO [...]. Zgodnie z art. 28 K.p.a., stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Na gruncie niniejszej sprawy zasadniczą i wymagającą wyjaśnienia kwestią pozostaje zatem, czy organ administracji publicznej właściwy do załatwienia sprawy posiada status strony postępowania oraz czy może podejmować przewidziane dla tych stron działania, w tym mające na celu ponaglenie organu wyższego stopnia do załatwienia sprawy oraz wnosić do sądu administracyjnego skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Abstrahując od oceny zgodności z prawem wydanych w niniejszej sprawie decyzji należy stwierdzić, że organ administracji I instancji nie posiada prawnych możliwości podejmowania powyższych działań, do których należy także, co do zasady, zaliczyć wniesienie skargi na decyzję organu odwoławczego. Organ powołany do wydania decyzji (postanowienia) w postępowaniu administracyjnym nie może być bowiem jednocześnie stroną tego postępowania, reprezentującą w nim własne interesy, a co za tym idzie, brak jest podstaw do przyznania organowi administracji I instancji prawa do wniesienia do sądu administracyjnego skargi tak na ostateczne rozstrzygnięcie podjęte w postępowaniu odwoławczym, jak i na jego brak (skarga na przewlekłość postępowania lub bezczynność organu administracji II instancji). Nie można bowiem zaakceptować sytuacji, w której gmina ma różną pozycję procesową w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Rola jednostki samorządu terytorialnego, której organ zobowiązany jest do wydania decyzji w I instancji, kończy się z chwilą wydania decyzji, w efekcie czego nie ma ona legitymacji do czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym. W tym zakresie Sąd podziela ukształtowane w orzecznictwie sądowym stanowisko, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, bądź sądowoadministracyjnego (tak m.in. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2011 r. II FSK 2500/2010 i z dnia 19 stycznia 2012 r., II OSK 2585/2011). Także Trybunał Konstytucyjny badając zgodność z Konstytucją art. 33 i art. 50 § 1 P.p.s.a., w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 października 2009 r. K 32/08 stwierdził, że art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Jednostki te nie mają bowiem własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach z administrowanymi. Tym samym Trybunał nie zgodził się z poglądem, że przyznanie w rozważanej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi konieczny warunek realizacji przez nie zadań publicznych i zdolności do funkcjonowania. Jeżeli zatem organ administracji publicznej - w niniejszym przypadku Wójt Gminy [...] - ma przyznaną kompetencję do władczego wykonywania administracji publicznej (wydania decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty), to nie może wchodzić w pozycję procesową skarżącego, a nałożonych na niego z zakresu administracji publicznej zadań utożsamiać z posiadaniem interesu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2007 r. II OSK 869/06 i z dnia 9 lipca 2013 r. II OSK 609/12). Reasumując, skoro Wójt Gminy [...] wniósł skargę na postępowanie organu odwoławczego mimo braku legitymacji do zaskarżenia jego bezczynności (przewlekłości postępowania), skutkuje to jej odrzuceniem – jako niedopuszczalnej - na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. O zwrocie opłaconego wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.