II SAB/Rz 21/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Sędzia NSA Anna Lechowska po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2006 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Zakładu Energetycznego Spółka Akcyjna na czynność Zarządu Dróg Wojewódzkich w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi publicznej postanawia 1 .odrzucić skargę 2. zwrócić stronie skarżącej Zakładowi Energetycznemu Spółka Akcyjna kwotę 100 zł (sto złotych) uiszczoną tytułem wpisu od skargi Strona skarżąca działając przez pełnomocnika wniosła skargę, której przedmiot określiła jako bezczynność Zarządu Dróg Wojewódzkich będącą skutkiem pozostawienia bez rozpoznania jej wniosku o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Ponieważ jednocześnie powołała się - wskazując na wyczerpanie przesłanki dopuszczalności skargi - na art. 54 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz.1270), zwanej w skrócie dalej P.p.s.a, który dotyczy innych (nie regulowanych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego) aktów i czynności podlegających zaskarżeniu do sądu i nie wykazała, że przed jej wniesieniem składała zażalenie na bezczynność organu do organu wyższego stopnia , Sąd wezwał ją do uzupełnienia skargi poprzez sprecyzowanie jej przedmiotu. W szczególności Sąd żądał wyjaśnienia, czy jej przedmiotem jest: - bezczynność Zarządu Dróg Wojewódzkich polegająca na niezałatwieniu w terminie wniosku strony skarżącej o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a jeśli tak wykazania, że strona skarżąca składała zażalenie na tę bezczynność do organu wyższego stopnia ( art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z 2000 r.) - czy też czynność Zarządu Dróg Wojewódzkich polegająca na pozostawieniu bez rozpoznania wspomnianego wniosku strony skarżącej- Wezwanie opatrzono rygorem uznania, że skarga dotyczy bezczynności Zarządu Dróg Wojewódzkich. W oznaczonym terminie strona skarżąca wyjaśniła, że przedmiotem skargi jest czynność Zarządu Dróg Wojewódzkich polegająca na pozostawieniu bez rozpoznania wniosku strony skarżącej o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Tak sformułowany przedmiot skargi obligował Sąd do oceny, czy skarga tego rodzaju jest dopuszczalna w świetle przepisów P.p.s.a. To zaś wymagało oceny charakteru czynności jaką w sprawie było pozostawienie bez rozpoznania wniosku strony skarżącej. Przedmiotem wniosku jest zezwolenie na zajęcia drogi publicznej. Decyzyjny tryb załatwiania wniosków w tym zakresie i w konsekwencji zastosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w takiej sprawie wynika wprost z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r o drogach publicznych ( t.j. Dz.U z 2004 r. Nr 204, poz. 2086, ze zm.). Pozostawienie bez rozpoznania podań (wniosków) rozpoznawanych w postępowaniu administracyjnym przewiduje art. 64 § §1 i 2 kpa. Drugi z tych przepisów zastosowany stanowi, że podanie pozostawia się bez rozpoznania w razie gdy nie czyni ono zadość innym, niż przewidziane w §1 wymaganiom ustalonym przepisami prawa i po bezskutecznym wezwaniu wnoszącego je do jego uzupełnienia w terminie 7 dni, ze stosownym pouczeniem o skutku nie wykonania wezwania. Forma w jakiej nastąpić ma pozostawienie bez rozpoznania budzi pewne kontrowersje w judykaturze i doktrynie . Kodeks nie wyjaśnia charakteru tej czynności. Istnieją pogląd, według której winno się stosować formę decyzji( wyrok NSA z 16 kwietnia 1986 III SAB/ 14/85 OSP 1988r z. 1 poz. 23, postanowienie Sądu Apelacyjnego w Katowicach z 29.12. 2004r. IIIAU 279/04, E. Iserzon Komentarz do KPA wyd. IV, 1970 s. 146) Jak odmienny i powszechniejszy poglądy , iż jest to czynność techniczna nie powodująca skutków zarówno materialno- prawnych jak i procesowych ( wyrok NSA z dnia 19.01.1999r. I S.A. 1056/98 Komputerowy System Orzecznictwa LEX 46781, z 27.04 1998 IV S.A. 1041/96 LEX 43354, z 23.08.1999 ISA 1459/98 LEX 48574, uchwała SN z 8.06.2000 III ZP 11/00, OSNP 2000/19/702) Sąd podziela ten ostatni pogląd. Skoro pozostawienie bez rozpoznania podania nie następuje w drodze decyzji, ani postanowienia niedopuszczalne jest jego zaskarżenie do sądu w oparciu o przepis art. 3 §1 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Nie jest też ono aktem , którego zasksrżalnośc jest dopuszczalna na podstawie art. 3 §1 pkt 3 i 5-7 tej ustawy. Pozostaje zatem do rozważenia, czy czynność ta może być zaskarżona na podstawie pkt 4 tego przepisu. Przewiduje on skargę na inne , niż określone w pkt 1 -3 akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Czynność pozostawienia podania bez rozpoznania jest czynności techniczną z zakresu administracji publicznej, jednakowoż nie wywołując skutków materialno - prawnych nie spełnia przewidzianego przepisem art. 3 pkt 4 przesłanki iż czynność musi dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nie oznacza to oczywiście, że strona, której podanie pozostawiono bez rozpoznania nie może skorzystać z prawa skargi do sądu w celu wyegzekwowania rozstrzygnięcia lub innego załatwienia sprawy. Winna to być jednak skarga na bezczynność organu polegającą na nie wydaniu decyzji , zaskarżalnego do sądu postanowienia lub aktu, czy czynności ( patrz; wyrok NSA z 17.01. 2001, II SAB 240/00 LEX Nr 53962, uchwała SN z 8.06 2000 III ZP 11/00 powołana wyżej). W sprawie byłaby to bezczynność polegająca na nie wydaniu decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Wniesienie jednakowoż takiej skargi wymagałoby w świetle przepisu art. art. 52 P.ps.a uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (§2) Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje w art. 37 §1 środek zaskarżenia bezczynności, którym jest zażalenie na niezałatwienie sprawy przewidziane (patrz: postanowienie WSA z 22.02. 2005r. I SAB/Wa 176/04 LEX Nr 165023). Adresatem takiego zażalenia jest organ administracji publicznej wyższego stopnia. Po myśli art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych zarządcą drogi wojewódzkiej jest zarząd województwa, który zgodnie z zapisem art. 21ust. 1 i la ustawy może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej zwanej zarządem drogi i której pracownikom może powierzyć także wydawanie decyzji w sprawach należących do jego kompetencji. Wobec braku odmiennych uregulowań w ustawie o drogach publicznych organem wyższego stopnia w stosunku do zarządu drogi wojewódzkiej w sprawach zezwolenia na zajęcie drogi publicznej będzie zgodnie z zasadą ustanowiona w art. 17 pkt 1 kpa samorządowe kolegium odwoławcze. Do kolegium takiego należałoby przed wniesieniem skargi wystosować zażalenie na bezczynności przewidziane w art. 37 kpa. Strona skarżąca nie złożyła takiego zażalenia, skorzystała natomiast z wezwania z Zarządu dróg Publicznych do usunięcia naruszenia prawa opartego na art. 52 §4 P.p.s.a., który z przyczyn wywiedzionych wyżej nie miał w sprawie zastosowania. Skoro czynność pozostawienia wniosku strony skarżącej bez rozpoznania nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego a jednocześnie nie wniosła ona przewidzianego prawem środka zaskarżenia w przypadku skargi na bezczynności skarga musi ulec odrzuceniu w oparciu o przepis art. 58 §1 pkt 1 i 6 P.p.s.a.