II SAB/Rz 21/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 września 2018 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Starosty w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków -skargę oddala- II SAB/Rz 21/18 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi J.K. jest bezczynność Starosty [...] w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Jak wynika z akt sprawy, Główny Geodeta Kraju przekazał według właściwości Staroście [....] pismo J.K. z [...] października 2015 r. (uzupełnione pismem z [...] grudnia 2015 r.), w których zakwestionował on informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków dotyczące położonej w B. działki ewidencyjnej nr 78/15. Wnioskodawca zażądał "przywrócenia (...) poprzedniego stanu określenia użytku, tzn. klasy, rodzaju, oznaczenia i powierzchni, gdyż jej powierzchnia nie ma takiej wielkości jak podaje Starostwo". W kolejnych pismach J.K. podniósł kwestię usunięcia jego "komórki nie tylko z map". Zażądał przywrócenia "komórki, boksu". Po wszczęciu postępowania w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do danych ewidencyjnych działki nr 78/15 obejmujących pole jej powierzchni oraz rodzaj użytku gruntowego (zawiadomienie Starosty z [...] lutego 2016 r.), [...] kwietnia 2016 r. przeprowadzone zostały oględziny na działkach nr 78/14 i 78/15. Następnie [...] czerwca 2016 r. wykonano analizę danych ewidencyjnych działki nr 78/15 w kontekście żądań wnioskodawcy z uwzględnieniem danych źródłowych z bazy danych, operatu z podziału działki nr 78/11 oraz obliczeń. Postanowieniem z [...] czerwca 2016 r. Nr [...] Starosta odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wykazania w ewidencji gruntów i budynków danych ewidencyjnych budynku zlokalizowanego na działce nr 78/14 położonej w obrębie B. z uwagi na fakt, iż J.K. jako współużytkownik wieczysty wyłącznie działki nr 78/15 nie wykazał interesu prawnego ani żadnych praw do działki nr 78/14. Zawiadomieniem z [...] czerwca 2016 r. Starosta poinformował o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie dotyczącej aktualizacji danych ewidencyjnych działki nr 78/15. Zażalenie na postanowienie z [...] czerwca 2016 r. złożył do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego J.K.. Organ ten postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Starosty. Kwestionując powyższe rozstrzygnięcie, J.K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 29 marca 2017 r. sygn. II SA/Rz 1446/16 uchylił zaskarżone postanowienie WINGiK oraz poprzedzające je postanowienie Starosty z uwagi na wątpliwości co do zakresu i wzajemnych relacji postępowań dotyczących działek nr 78/14 i 78/15, przekładające się na prawidłowość wydanych rozstrzygnięć. Po zwrocie akt administracyjnych sprawy, Starosta [...] lipca 2017 r. wszczął postępowanie w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do danych ewidencyjnych działki nr 78/15 dotyczących pola jej powierzchni i rodzaju użytku gruntowego oraz wykazania budynku gospodarczego na działce nr 78/14, położonych w obrębie B. W dalszej kolejności Starosta [...] września 2017 r. skierował do J.K. wezwanie do przedłożenia w terminie trzydziestu dni dokumentów niezbędnych do aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu B. w odniesieniu do kwestionowanych danych ewidencyjnych działki nr 78/15 oraz budynku gospodarczego na działce nr 78/14 lub wskazania dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zawierającej informacje skutkujące aktualizacją tych danych. W odpowiedzi z [...] października 2017 r. J.K. podniósł, że żądane dokumenty albo już zostały przedłożone do organu, albo są organowi znane. Jego zdaniem kierowanie do niego kolejnych pism ma na celu przewlekanie postępowania i mataczenie w sprawie. Zawiadomieniem z [...] listopada 2017 r. Starosta powiadomił strony o zakończeniu postępowania i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. W piśmie z [...] grudnia 2017 r. J.K. wyraził swój sprzeciw co do toku postępowania. Zakwestionował nałożenie na niego obowiązku przedłożenia stosownej dokumentacji, podkreślając, że to rolą organu jest dokonanie aktualizacji. Zawiadomieniem z [...] grudnia 2017 r. Starosta powiadomił strony, że z uwagi na szczególnie złożony i skomplikowany charakter sprawy wymagający przeprowadzenia wnikliwej analizy zgromadzonego materiału dowodowego, przedłużono termin jej załatwienia do dnia [...] lutego 2018 r. W kolejnym piśmie z [...] grudnia 2017 r. J.K. poinformował, że rozważa możliwość złożenia skargi do sądu na bezczynność organu. W jego ocenie organ mataczy i przeciąga postępowanie, co stanowi o jego bezczynności i przewlekłości. W dniu [...] lutego 2018 r. Starosta wydał decyzję nr [...], którą odmówił zmiany danych ewidencyjnych położonej w obrębie B. działki nr 78/15 w odniesieniu do rodzaju użytku gruntowego Ba, powierzchni ogólnej działki oraz wykazania komórki jako budynku stanowiącego część składową działki (pkt 1) oraz umorzył postępowanie w sprawie wykazania budynku gospodarczego na działce nr 78/14 (pkt 2). Wcześniej, bo [...] stycznia 2018 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) J.K. złożył kierowaną do WSA w Rzeszowie skargę na bezczynność Starosty (wpłynęła ona do tego organu [...] stycznia 2018 r.). Podał, że sprawa dotyczy aktualizacji danych ewidencyjnych i toczy się kilkanaście lat. Jego zdaniem organ przewleka postępowanie wzywając go o przedłożenie dodatkowych dokumentów, podczas gdy wszystkie już przedłożył. Zarzucił, że mimo wyroku WSA, organ nadal nie rozstrzyga sprawy wzywając go o przedłożenie dokumentów lub przesuwając termin załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Starosta opisując przebieg postępowania w sprawie poinformował o wydaniu [...] lutego 2018 r. decyzji o odmowie zmiany danych ewidencyjnych i umorzeniu postępowania w sprawie wykazania budynku gospodarczego. Na wezwanie Sądu skarżący wyjaśnił, że składał ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Podał, że mimo wydania decyzji nadal podtrzymuje skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., dalej P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola sądu obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4, tj. w sytuacjach, gdy organ ma obowiązek wydać decyzję bądź postanowienie w postępowaniu zwykłym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym na które służy zażalenie (albo kończące postępowanie oraz na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty), a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie pozostaje zarzucana przez J.K. Staroście [....] bezczynność związana z brakiem wprowadzenia w trybie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu B. zmian dotyczących powierzchni i rodzaju użytku gruntowego działki nr 78/15 oraz wykazania budynku gospodarczego na działce nr 78/14. Celem instytucji skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest ochrona praw strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. Dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest zatem łączne wystąpienie przesłanek w postaci zaistnienia ustawowego obowiązku podjęcia przez organ określonego działania oraz brak jego realizacji w terminach określonych przepisami postępowania; stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W ocenie Sądu, kontrola postępowania administracyjnego przeprowadzona w sprawie objętej zarzucaną bezczynnością nie potwierdziła zasadności zastosowania powyższej regulacji. Dla ewentualnego stwierdzenia bezczynności organu w rozpatrzeniu sprawy istotne znaczenie odgrywają przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: K.p.a.), określające terminy załatwiania spraw. Art. 35 tej ustawy stanowi, iż sprawy nie wymagające postępowania wyjaśniającego powinny być załatwiane niezwłocznie (§ 1 i 2), sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego – nie później niż w ciągu miesiąca, zaś sprawy szczególnie skomplikowane – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (§ 3). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji obowiązany jest zawiadomić strony (art. 36 K.p.a.). Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, czynności podjęte przez Starostę w okresie od dnia zwrócenia mu tych akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 29 marca 2017 r. II SA/Rz 1446/16 (tj. od [...] czerwca 2017 r.) doprowadziły do rozstrzygnięcia sprawy, tj. wydania [...] lutego 2018 r. decyzji odmawiającej zmiany danych ewidencyjnych położonej w B. działki nr 78/15 oraz umarzającej postępowanie w sprawie wykazania budynku gospodarczego na działce nr 78/14; w ramach tych czynności Starosta pismem z dnia [...] lipca 2017 r. dokonał m.in. zawiadomienia stron o toczącym się postępowaniu i okolicznościach mających na niego wpływ (uwzględniając zaistniałą zmianę jednej ze stron) oraz uwzględniając wnioskowy charakter toczącego się postępowania, pismem z [...] września 2017 r. (doręczonym [...] października 2017 r.) wezwał skarżącego do przedłożenia w terminie 30 dni dokumentów geodezyjnych zawierających informacje skutkujące koniecznością aktualizacji danych ewidencyjnych. Do wydania przez Starostę w/w decyzji doszło już po wniesieniu [...] stycznia 2018 r. skargi na jego bezczynność, a przed rozpoznaniem tej skargi przez Sąd. Ponieważ jak już wspomniano, celem skargi na bezczynność organu jest doprowadzenie do podjęcia przez niego określonych działań, dla sądowej oceny jej zasadności istotny pozostaje stan sprawy z daty wyrokowania przez Sąd (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2017 r. VIII SAB/Wa 101/17 – LEX nr 2408067, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 listopada 2016 r. II SAB/Po 76/16 - LEX nr 2346767). W związku z wydaniem decyzji, w dacie orzekania przez Sąd Starosta nie pozostawał więc już w bezczynności w kontekście art. 149 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a., co wyłącza możliwość zastosowania tych przepisów (w okolicznościach sprawy zobowiązania Starosty do załatwienia sprawy w określonym terminie). Nie zwalnia to jednak Sądu od zbadania, czy nie wyklucza to uznania bezczynności organu na gruncie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Przepis ten przyznaje sądowi administracyjnemu kompetencję do stwierdzenia, że wystąpiła bezczynność, jeżeli z uwagi na zakończenie postępowania nie ma już potrzeby wydawania aktu lub dokonania czynności. Ta forma rozstrzygnięcia ma zastosowanie wówczas, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organ załatwi sprawę. Dotyczy bowiem sytuacji, kiedy organ administracji publicznej w dniu wniesienia skargi pozostawał w stanie bezczynności i skarga byłaby uzasadniona, jednakże w dacie orzekania przez sąd nie jest możliwe zobowiązanie go do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności, ponieważ przed wydaniem przez sąd wyroku organ zakończył postępowanie w sprawie, np. poprzez wydanie decyzji. W takim przypadku niezbędne jest uwzględnienie przez sąd przy rozpoznawaniu sprawy stanu istniejącego w chwili wniesienia skargi. W okolicznościach sprawy stwierdzenie bezczynności Starosty [...] na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. również nie jest możliwe. W tym względzie nie można bowiem pominąć, że pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. zawiadomił on strony postępowania w trybie art. 36 § 1 K.p.a. o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do [...] lutego 2018 r., który to termin w dacie wnoszenia skargi nie zakończył jeszcze biegu. Powyższe znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2011 r. I OSK 711/11 (LEX nr 818629), zgodnie z którym zawiadomienie strony przez organ o braku możliwości załatwienia sprawy w ustawowym terminie z podaniem przyczyny takiego stanu rzeczy sprawia, że zarzuty naruszenia art. 149 nie są uzasadnione. Odrębną kwestią pozostaje, czy przedłużenie terminu załatwienia sprawy było uzasadnione, co nie podlega jednak ocenie w ramach skargi na bezczynność. Jedynie na marginesie Sąd zwraca uwagę (nie przesądzając zasadności takiego postępowania), że okoliczności z tym związane mogłyby podlegać badaniu pod względem ewentualnej przewlekłości postępowania, która stanowi całkowicie odrębną od bezczynności instytucję procesową i dotyczy sytuacji, w których organ co prawda podejmuje określone czynności, niemniej nie są to czynności zmierzające do końcowego załatwienia sprawy. Przyjmuje się, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 K.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy, podczas gdy mogłaby być ona załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Z powyższych względów, wobec niestwierdzenia w okolicznościach sprawy po stronie Starosty P. cech bezczynności, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym, gdyż stosownie do art. 119 pkt 4 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.