II SAB/Rz 22/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie: Przewodniczący – Sędzia WSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2019 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg DK KK na przewlekłe prowadzenie postępowanie przez Gminę [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o sprzedaż działki gminnej - p o s t a n a w i a - I. odrzucić skargi; II. zwrócić DK KK kwotę 100 zł /słownie: stu złotych/, tytułem wpisu od odrzuconej skargi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, uzupełnionej w piśmie procesowym z dnia 27 marca 2019 r., DK KK jako przedmiot zaskarżenia wskazali przewlekłe prowadzenie postepowania przez Gminę [...] w przedmiocie rozpatrzenia ich wniosku o sprzedaż działki gminnej. Z uzasadnienia skargi i nadesłanych akt sprawy wynika, że w dniu 9 lipca 2012 r. skarżący zwrócili się do organu z wnioskiem o wydzierżawienie nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1072/6 w [...]. Pomimo upływu niespełna 7 lat oraz poddania kontroli Sądu uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], podjętej w przedmiocie sprzedaży nieruchomości stanowiącej mienie komunalne, a w konsekwencji stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa, wniosek skarżących nie został rozpoznany do dnia wniesienia skargi. Zdaniem strony skarżącej powyższe oznacza, że organ pozostaje w nieusprawiedliwionej przewlekłości. Skarżący wnieśli o stwierdzenie, że Gmina [...] dopuściła się przewlekłego prowadzenia postępowania, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku we wskazanym przez Sąd terminie, zobowiązanie organu do stwierdzenia albo uznania uprawnienia po stronie skarżących oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Gmina [...] wniosła o jej oddalenie podnosząc, że wszystkie czynności we wskazanej sprawie podejmowane były przez organ bez nieuzasadnionej zwłoki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu, niemniej z przyczyn, które Sąd był zobowiązany uwzględnić z urzędu. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) – dalej: "Ppsa", jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego albo skarga jest niedopuszczalna z innych przyczyn, wówczas podlega ona odrzuceniu. Jej rozpoznanie rodziłoby bowiem nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 1 Ppsa). Zgodnie z wyrażoną w art. 177 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą domniemania właściwości sądów powszechnych, sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Oznacza to, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych, obejmujący katalog aktów, względnie czynności lub bezczynności organów administracji podlegających kontroli sądowoadministracyjnej, został szczegółowo określony obowiązującymi przepisami prawa. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, związaną z wydaniem aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 Ppsa, (decyzji administracyjnych, określonego rodzaju postanowień oraz aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa). Ponadto, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 Ppsa, sądy administracyjne są właściwe w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie, którego przedmiotem jest wniosek podmiotu o wydzierżawienie nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub – jak w niniejszej sprawie – jednostki samorządu terytorialnego, nie jest postępowaniem administracyjnym. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 z późn. zm.) – dalej: "u.g.n.", z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji. Nieruchomości zbywane są w formie przetargowej (art. 37 ust. 1 u.g.n.) albo bezprzetargowej (art. 37 ust. 2 i następne u.g.n.). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 27 lipca 2009 r. I OPS 1/09 (dostępna na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), unormowania u.g.n., w zakresie dotyczącym obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, regulują czynności cywilnoprawne w sposób szczególny w stosunku do ogólnych zasad określonych w Kodeksie cywilnym. Publicznoprawny charakter tych podmiotów oraz przeznaczenie mienia, którym dysponują na zaspokojenie potrzeb wspólnoty stanowi uzasadnienie wprowadzenia ograniczeń w zakresie wynikających z kodeksu cywilnego fundamentalnych zasad swobody dysponowania mieniem i swobody zawierania umów. Ograniczenia te, dokonywane są na przykład poprzez procedurę przetargową. Nie powodują jednak, że spory w tym zakresie tracą cywilnoprawny charakter. Z powołanych wyżej przepisów u.g.n. i uchwały wynika, że zawarcie albo odmowa zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nie następuje w drodze aktu administracyjnego wydanego w postępowaniu administracyjnym, ani też w wyniku innych czynności z zakresu administracji publicznej. Zbycie nieruchomości następuje bowiem na podstawie przepisów prawa cywilnego, a nie prawa administracyjnego. Oznacza to w konsekwencji, że czynność prawna podjęta w tym przedmiocie przez organ gminy nie stanowi decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa), postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym (art. 3 § 2 pkt 2 Ppsa), względnie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, (art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa), a zatem aktu podlegającego kontroli sądów administracyjnych. Okoliczność ta, w świetle nie budzącego wątpliwości brzmienia art. 3 § 2 pkt 8 i 9 Ppsa, wyklucza z kolei dopuszczalność wniesienia skargi na przelękłe prowadzenie postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydzierżawienie lub sprzedaż nieruchomości stanowiącej własność gminy (zob. prawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 listopada 2018 r. I SAB/Wa 313/18, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak jest również przepisu szczególnego w rozumieniu art. 3 § 3 Ppsa, który przewidywałby możliwość wniesienia na tego rodzaju skargi. Tym samym, w świetle poczynionych wyżej rozważań Sąd stwierdza, że określony przez skarżących przedmiot zaskarżenia nie podlega kognicji sądów administracyjnych, co w świetle art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa, obligowało do odrzucenia skargi. Na marginesie Sąd wskazuje, że wniesiona skarga nawet przy uznaniu jej za skargę na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 grudnia 2017 r. II SA/Rz 768/17, na co mogłaby wskazywać treść pisma skarżących z dnia 27 marca 2019 r., i tak podlegałaby odrzuceniu jako niedopuszczalna. Zgodnie bowiem z art. 154 § 1 Ppsa, skarga na niewykonanie wyroku przysługuje bowiem wyłącznie na niewykonanie wyroku uwzgledniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wskazany wyżej wyrok nie zapadł na skutek skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, lecz skargi na uchwałę podjętą przez Radę Gminy [...].